EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El Procedimiento administrativo, es el conjunta de actuaciones procedimentales ya sean de parte de la administración o del administrado, desarrollado dentro de un procedimiento, destinados a producir efectos jurídicos, materializados generalmente mediante un Acto Administrativo.
Desde una visión doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una integración coordinada y racional de actos procesales- fundamentalmente recepticios- dirigidos a un fin unitario (preparar una decisión final) y originada por los diversos sujetos participes del proceso[1]
La administración al estar obligada a procedimentalizar todas sus actuaciones, esta inmersa en una variedad de procedimientos. Por ello existen innumerables diseños de procedimientos administrativos seguidos por los diversos niveles del Estado.
Una exposición rápida de los diversos procedimiento administrativos que podemos encontrar, es la siguiente:
1. Los procedimientos de aprobación automática y d evaluación previa.
2. Los procedimientos interadministrativos, externos y reglamentarios.
Los procedimientos Inter-administrativos.- Llamados también intraadministrativo, son aquellos desarrollado dentro del ámbito de la propia administración destinados a organizar o hacer funcionar sus actividades o servicios, estableciendo una relación jurídica entre órganos u organismos del Estado y generando un acto de administración interna.
En los actos internos los sujetos son siempre entes públicos y las decisiones generadas son actos de administración que responden a principios de competencia, colaboración y jerarquía. En tal sentido las normas generales no le son aplicables ya que se encuentra reguladas para una relación usuario-servicio público. Son ejemplos de actos internos, los procesos presupuestarios, los procedimientos consultivos, etc.
Los procedimientos externos.- Son aquellos desarrollados para el exterior de la administración pública, relacionándose jurídicamente con un particular para los fines de dictar actos administrativos.
Existe confusión entre actos externos e internos cuando es un entidad pública quien solicita la actuación de una entidad pública, como se da en el caso de una solicitud de licencia de construcción de un organismo público.
3. Los procedimientos de oficio y los procedimientos a instancia de parte.
El impulso del procedimiento constituye una de las clasificaciones más importantes del Derecho administrativo procesal, pues no recuerda que el servicio y la función pública pueden ser instado no solo por la propia administración sino también de modo participativo y democrático por el administrado.
Los procedimientos administrativos de oficio, son aquellos promovidos por una decisión propia del agente público competente, cumpliendo su deber de oficialidad inherente a la función pública, con el objeto de tutelar el Interés público.
Los procedimientos administrativos de parte, son los iniciados a instancia de un particular legítimamente interesado en propiciar una declaración de voluntad de la administración pública. Las posibilidades del administrado para generar procedimientos administrativos están presididos por el derecho de petición y sus diversos componentes, como son: i. La petición subjetiva (acciones y peticiones individuales, Art. 107 de la Ley 27444), ii. La petición de interés general (peticiones de interés difuso, populares o colectivos), iii. La facultad de contradicción administrativa (Art. 109), iv. La petición de información (Art. 110), v. La formulación de consultas (Art. 111), vi. Las peticiones graciales (como solicitudes de pensiones de gracia, el indulto, etc. Art. 112); y vii. El cumplimiento de deberes legales (declaraciones tributarias)
4. Los procedimientos obligatorios y voluntarios.
Los primeros constituyen la generalidad de procedimientos administrativos y que son necesarios tanto para os administrados como para la administración a efectos de producir una decisión del ente público.
Por otro lado los procedimiento voluntarios, son aquellos en que su desarrollo es potestativo de las partes, como por ejemplo los procedimientos de resolución de controversias.
5. Los procedimientos formalizados y no formalizados.
Los procedimientos formalizados, se refieren a aquellos que tienen su secuencia procedimiental regimentada por la ley. Por ejemplo los procesos de contratación pública.
Los procedimientos no formalizados.- Aquí no se exigen procedimientos en que la normatividad no establece un cauce determinado
6. Los procedimientos autónomos, conexos y los complejos.
Los procedimientos autónomos.- Son aquellos que no guardan ninguna conexión con otro procedimiento anterior o posterior.
Los procedimientos conexos.- Son aquellos que guardan algún tipo de relación con otro procedimiento sin perder su propia identidad. Por ejemplo, lasmedidas cautelares o los procedimientos de revisión.
Los procedimientos complejos.- Se conocen también como procedimientos de procedimientos, en donde funcionan distintos procedimientos administrativos, que requieren de su interrelación a efectos de conseguir un determinado fin público. Ejemplo, solicitud de licencia de funcionamiento (se requiere certificado de defensa civil y certificado de zonificación).
La Secuencia del Procedimiento
1. Los Actos Procedimentales de la Administración y de los Administrados
Al iniciarse un procedimiento administrativo, ya sea de oficio o a instancia de parte, tanto la Administración como el administrado realizan una serie de actos dentro del procedimiento, los mismos tienen como finalidad obtener una decisión correcta de la administración, esto es actuar o determinar la veracidad de las alegaciones planteadas por las partes.
1.1. Los Actos Procedimentales de la Administración.- La Administración tiene un deber generico de impulsar de oficio el procedimiento, conforme al numeral 1.3 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444, que contempla el principio de Impulso de Oficio, en virtud del cual Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias; en consecuencia la autoridad administrativa puede, entre muchos mas actuar los siguientes actos procedimentales_
- Notificaciones (Art. 162 )
- Informes (172)
- Aclaraciones o rectificaciones (201)
- Requerimientos de información o documentos (177)
- Resoluciones finales
1.2. Los actos procedimentales del Administrado.- Independientemente de la actuación o impulso de oficio a que esta obligada la administración, los administrados también se encuentran facultados de plantear diversos actos procedimentales que, igualmente, busque determinar la veracidad de lo alegado en el procedimiento, estos actos en su mayoría se encuentra identificado con el escrito administrativo, mediante el cual se pueden iniciar el procedimiento, aducir alegaciones, ofrecer pruebas, informes, presentar denuncias, iniciar incidentes, impugnar resoluciones, etc.
2. El Escrito Administrativo: Requisitos, elaboración y subsanación.
Los escritos, instancias o solicitudes son los pedidos fundamentados que los administrados en ejercicio de su derecho constitucional a la petición realizan ante cualquier de sus autoridades con la finalidad de satisfacer sus intereses.
Si bien es cierto no existe norma expresa que establezca la escritoriedad de los pedidos de los administrados es obvia su exigencia, cosa que no ocurre con la exigencia de alguna formalidad especial, salvo cuando la norma lo establece para los procedimientos especiales, es decir dimensión, tipo de letra, etc, lo cual queda a libre voluntad de los administrados, incluso los tribunales han vetado la exigencia de formularios preimpresos o en todo caso establecen que su emisión debe ser gratuita ha efectos de privar el derecho de petición del administrado, así la ley en base a ello establece como requisito de todo escrito administrativo los siguientes:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible, los de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA.
7. La identificación del expediente de la materia tratándose de procedimientos ya iniciados.
Subsanación de los Escritos.-
Ahora en los casos en que el escrito no contiene alguno de los requisitos establecido, la unidad receptora del mismo, deja constancia de éste acto tanto en la solicitud que permanece en la administración como en la copia que queda en poder del administrado, estableciendo un plazo de dos días para subsanar tal omisión, en caso contrario se tendrá por no presentada la solicitud y se dispondrá de ser el caso la devolución del derecho pagado.
Asimismo si después de haberse aceptado el escrito por la unidad receptora, la entidad puede, conforme el artículo 132 inciso 4) de la Ley 27444, conceder un plazo de 10 días para que subsane cualquier omisión observada por la unidad resolucitiva o decisoria,
3. Inicio del Procedimiento Administrativo
Por iniciativa de parte
De oficio por la Propia Administración.
[1] MORON URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general”. Ed. Gaceta Jurídica. Lima 2006 p. 208
jueves, 26 de febrero de 2009
Accion Revocatoria Vs. Prescripciòn adquisitiva
Acciòn Reivindicatoria Vs. Prescripción adquisitiva de domino desde la Corte Casatoria.
Por:Guillermo Andrés Chang Hernández (*)
I. Introducción.
La Resolución recaída en el expediente Nº 2318-2005-SANTA, que se comenta desarrolla dos temas de por si importantes: La procedencia de la acción reivindicatoria frente a quien posee vía usucapion y por otro el momento en que se adquiere la propiedad por prescripción; obviamente la Resolución posee puntos procésales que comentar como se aprecia del voto del señor Vocal Supremo Carrión Lugo, sin embargo cabe precisar que nos abocaremos, con mayor detenimiento al desarrollo sustantivo de las instituciones que engloba la resolución bajo comentario.
Se trata del Recurso de Casación interpuesto por la Asociación e residentes de la Urbanización Buenos Aires, contra la resolución emitida por la Sala Civil de Chimbote de la Corte Superior de Justicia de Santa, que confirmando la apelada, que declara la apelada; argumentando la interpretación errónea de una norma de derecho material, particularmente el artículo 927 del código civil; asimismo se alega la interpretación errónea del artículo 912 del Código civil. Sobre lo cual la corte Suprema decide Casar el recurso presentado por la Asociación de Residentes de la Urbanización de Buenos Aires, argumentado que no es necesario para adquirir la propiedad vía usucapión, la declaración judicial, argumento que se encuentran motivados en los considerándoos octavo y noveno de la Resolución de marras.
Consideramos que para determinar lo correcto o no de la decisión adoptada por la Corte Casatoria es determinar si la usucapión se adquiere y surte sus efectos por el solo transcurso del tiempo y el cumplimiento de las demás condiciones exigidas por la ley, pues de ser así quien demanda reivindicación carecería de derecho para hacerlo, pues al ya no ostentar la propiedad, no tendría mucho menos ningún derecho de posesión que exigir.
II. Noción y alcances de la acción reivindicatoria.
La decisión del juez a quem que confirma la sentencia de primera instancia bajo el argumento que la acción reivindicatoria resulta amparable pues la demandante figura como propietaria del bien cuya posesión se reclama y que no existe ninguna transferencia ni enajenación a favor de terceros. Con esto deducimos de manera clara que el Juez Superior entiende que el poseedor viene ocupando el bien de manera ilegitima.
La Resolución en comento entiende que es posible que en el mismo proceso renvindicatorio, si existe tal conflicto de interés, se puede también determinar el mejor derecho de propiedad del bien. En tal sentido, resulta relevante determinar que entiende nuestro Código civil por reivindicación y cuales son sus alcances.
Nuestro Código civil no define de manera expresa qué es la acción reivindicatoria, esta labor fue dejada a exclusividad de la doctrina. Así tenemos que para Planiol y Ripert, ²Es la acción que ejercita una persona para reclamar la restitución de un bien (cosa) del que pretende ser propietario. Se basa por lo tanto en la existencia de un derecho de propiedad y tiene como finalidad la obtención de la posesión”. A su vez Borda[1] sostiene que ²es la acción que puede ejercer el que tiene derecho a poseer una cosa (bien) para reclamarla de quien efectivamente la posee”
En tal sentido para entender a cabalidad la reivindación es oportuno entender que el derecho de propiedad es, entre los derechos reales, el que otorga un señorio pleno sobre la cosa, consistente en someter a nuestra voluntad en todos sus aspectos y obtener de ella toda la utilidad que pueda prestar en cualquiera de ellos”[2], así la reivindicación es una acción que le compete únicamente al propietario no posesionario que intenta recuperar la posesión del bien. Para Jorge Avendaño, la reivindicación, es una facultad que posee una persona sobre un bien, en ejercicio exclusivo del derecho a la propiedad que tiene; y por ende resulta una acción real por excelencia y por tal señorio adquiere la capacidad de dilucidar otros aspectos que giran en torno al derecho de propiedad. Así lo ha entendido la jurisprudencia nacional al señalar ²La acción reivindicatoria es la acción real por excelencia, siendo procedente que mediante esta acción pueda dilucidarse el concurso de derechos reales, en este sentido cuando dos personas alegan derecho de propiedad respecto a un mismo bien inmueble, a fin de determinar quien tiene mejor derecho, resulta aplicables las normas sobre concurrencias de acreedores, prioridad registral, oponibilidad de derechos reales y fe pública registral”[3]
Doctrinariamente se ha intentado definir que es la reivindicación así tenemos lo dicho por la Dra. Lucrecia Maisch Von Humboldt, para quien ²la acción reivindicatoria es la acción real por excelencia, ya que protege el derecho real más complejo y completo que es el dominio”[4]
Conforme a lo anotado la reivindicación podemos entenderla como la materialización de la persecutoriedad del derecho real de propiedad y como tal, cierta doctrina entiende que no sólo permite accionar en pro de la posesión del bien sino incluso el reconocimiento mismo de la propiedad cuando dos o más personas la reclamen. Luis Diez-Picazo, sobre lo expresado nos dice ²La facultad de persecución es una característica del derecho real y consiste en que el derecho real atribuye la posibilidad legalmente protegida (drot de suite) de perseguir o ir a buscar la cosa donde quiera que esté y quienquiera que sea la persona que la detente o la tenga en sus manos”[5], en consecuencia lo expresado por el profesor español refuerza la idea que el alcance de la acción reivindicadora comprende no sólo recuperar la posesión sino también la protección de otras facultades inherentes al derecho de propiedad. De igual forma nos vuelve a decir Diez-Picazo ²El propietario puede reclamar que su derecho de propiedad sea reconocido mediante una acción declarativa frente a cualquiera que la desconozca y puede también reclamar la restitución de la cosa frente a quien indebidamente la posea”[6]
Por nuestra parte entendemos que esta doble vertiente de la acción reivindicatoria se ciñe a la exigencia de la identificación clara del propietario, empero su alcance creemos no engloba el reconocimiento de un mejor derecho de propiedad, acción que merece una vía propia; en tal sentido en un eventual proceso reivindicatoria las partes al amparar su derecho en su titularidad como propietario del bIen, la otra parte puede cuestionar dicho titulo, en cuyo caso el juzgador esta habilitado en aplicación de la normatividad correspondiente que le permita reconocer la validez y eficacia del titulo autoritativo para reivindicar, empero no declarar el mejor derecho de propiedad, que como se ha dicho tiene una via propia, así lo ha dicho ya la Corte Suprema del país, mediante la sentencia en Casación N° 619-95-Ica.
III. Adquisición del derecho de propiedad vía usucapión: Requisitos y momento de su eficacia.
A primera cuenta debemos expresa que la prescripciòn adquisitiva es entendida como un modo de adquirir la titularidad de un derecho real mediante la posesión prolongada y bajo determinadas condiciones de un bien (artìculos 950 y 1040 del CC)
Los Mazeaud entienden por usucapiòn aquella que conlleva a adquirir los derechos y no se refiere sino a los derechos reales; no existe prescripciòn adquisitva sobre los derechos personales o de crèdito”[7]. Estos mismos autores agregan “como la adquisición del poseedor de una cosa del derecho de propiedad o de otro derecho real sobre esa cosa, por efecto de la posesión prolongada durante cierto plazo”[8]
En nuestro Código civil se regula la prescripciòn adquisitiva en los artìculos 950 al 953, normas que nos permiten señalar que nuestros codificadores han entendido a dicha institución como una que hace propietario al poseedor de un bien mueble o inmueble, para nuestro caso, por el sòlo transcurso del tiempo fijado por Ley. En efecto si analizamos los artìculos 950 y 952 de la norma civil apreciamos que no se exige el reconocimiento judicial para la adquisición de la propiedad por la posesión continua de un bien.
De las normas antes mencionada la doctrina nacional extrae los siguientes requisitos para la procedencia de la usucapión: i. Posesión continua, pacifica y pública, ii, Que se posea como propietario; y, iii. Que se posea por justo título y de buena fe.
Apreciamos de esta manera que no se exige la declaración judicial para la declaración de la adquisición de la propiedad por usucapión. Sustenta esta posición de manera clara el artículo 952 del Código civil de 1984, en cuanto dispone ²Quien adquiere un bien puede por prescripción puede entablar juicio para que se le declare propietario...” (resaltado nuestro). En tal sentido se puede afirmar que nuestros codificadores han entendido que el beneficio de la adquisición del bien por prescripción puede alternativamente solicitar la declaración judicial, que se limite a constatar que los hechos que integran los supuestos fácticos de la norma han concurrido y que además sirva de titulo para la inscripción del nuevo propietario y para cancelar el asiento a favor del anterior propietario en el registro correspondiente. Aunque no de manera uniforme nuestra Corte Suprema de Justicia ha establecido que ²La usucapión opera de pleno derecho, y la ley no obliga que para adquirir este derecho tenga previamente que obtenerse sentencia favorable que asi lo declare dentro de un proceso sobre prescripción adquisisitiva de dominio, dado que el artículo 952 del Código Sustantivo, es claro al establecer que quien adquiere un bien por prescripción puede entablar juicio para que se le declare propietario; aunque claro esta, el pleno efecto erga omnes sólo derivará de la usucapión reconocida por sentencia judicial e inscribibles en los registros públicos conforme a la pare final del citado artículo”[9]
Culminamos esta parte señalando que la sentencia judicial que declare la adquisición de la propiedad por prescripción, si bien es habilitadora para la inscripción de la propiedad en los registros y con ello adquirir todos lo beneficios que esto implique, su no realización no enerva el derecho ya obtenido por el posesionario, pues recordemos que en cuanto a nuestro régimen de propiedad su inscripción en los registros es meramente declarativa de derecho y no constitutiva de los mismo. En tal sentido en la sentencia bajo análisis resulta acertado la posición de la Corte Casatoria en cuanto dispone que, en el mismo proceso reivindicatorio, se debata los argumentos vertidos por las partes, esto es la persistencia del derecho del demandante de recuperar el bien y por otro la verificación de la adquisición de la propiedad vía usucación con lo cual, obviamente el derecho del primero carecería de amparo legal.
IV. La lógica del fallo comentado: No hay reivindicación si no la ejerce el propietario
En efecto, recordemos que el recurso de casación se sustenta en la interpretación errónea de los artículos 912 y 927. Así nos centraremos fundamentalmente en el artículo 927 del Código civil, pues creemos que ha sido el sustento neurálgico del fallo de la Corte para casar la el recurso. Dicha norma señala ² La acción reivindicatoria es imprescriptible. No procede contra aquél que adquirió el bien por prescripción”.
Así creemos que la última parte del artículo antes citado al querer aclarar sobre la procedencia de la acción reivindicatoria crea una confusión en algunos. En efectos el verdadero sentido del la norma contenida en la segunda parte del artículo 927 es concordante con el artículo 952 del Código civil peruano, es así pues no procede la reivindicación contra quien adquirió el bien (que via reivindicación se reclama su posesión) por prescripción adquisitiva, pues si esto último sucede quien demanda la reivindcación ha dejado de ser propietario y por ello es lógico que no sea el legitimado para demandar dicha acción.
V. Comentarios finales.
En Resolución que se comenta, la Corte Suprema se pronuncia sobre un tema que ha merecido otros fallos disímiles, el cual es determinar si para la adquisición de la propiedad vía usucapión es necesario un sentencia judicial, en esta oportunidad lo hace de manera acertada pues reconoce que la adquisición de la propiedad vía usucapión es una que opera de pleno de derecho al cumplimiento de las condiciones exigidas por la ley y por el solo transcurso del tiempo necesario para ello. Aunque no podemos olvidar que en nuestra Corte Suprema existan fallos contradictorios sobre éste tema.
Conforme se desprende de la lectura de la Resolución bajo análisis, fue vital en el criterio del Juez de mérito, determinar el momento en que se adquiere la propiedad vía prescripción adquisitiva, pues si se entiende que para ello es necesario una sentencia judicial previa, creemos la sentencia de la Sala Revisora no hubiese sido casada, empero a mérito que en nuestro ordenamiento jurídico ello no es necesario, la Corte Suprema reenvió la causa al juez inferior a efectos que confirme la concurrencia de los requisitos exigidos para adquirir la propiedad via usucapión y a resultas de esto último emitir el fallo que corresponda, en el proceso de reivindicación correspondiente..
* Docente de la Universidad Privada San Juan Bautista – Filial Ica, Post-Gado por la Universidad Castilla – La Mancha (Toledo – España), Consultor de la Dirección Regional de Energía y Minas de Ica
[1] BORDA, Guillermo. ²Tratado de Derechos reales”, T-III. Ed. Perrot. 3ra edición. Buenos Aires
[2] ALBALADEJO, Manuel. ²Derecho Civil I” Librería Bosch, 3ra Ed. Barcelona –1977. T-1, p. 243-245
[3] CAS. N° 4221-2001-AREQUIPA
[4] MAISCH VON HUMBOLDT, Lucrecia. ²Derechos Reales” 1ra Ed.. Editoral Tipografía Sesator. Lima 1980
[5] DIEZ-PICAZO, Luis. ²Fundamentos del Derecho civil patrimonial”. 4ta Ed. Editorial Civitas. Madrid, 1995. T-III, p. 817
[6] Idem.
[7] En: AVENDAÑO VALDEZ, Jorge. “Derechos Reales”. Editorial PUCP. 2da Ed. Lima1989, p. 202.
[8] Idem.
[9] Cas. N° 2792-2002-Lima
Por:Guillermo Andrés Chang Hernández (*)
I. Introducción.
La Resolución recaída en el expediente Nº 2318-2005-SANTA, que se comenta desarrolla dos temas de por si importantes: La procedencia de la acción reivindicatoria frente a quien posee vía usucapion y por otro el momento en que se adquiere la propiedad por prescripción; obviamente la Resolución posee puntos procésales que comentar como se aprecia del voto del señor Vocal Supremo Carrión Lugo, sin embargo cabe precisar que nos abocaremos, con mayor detenimiento al desarrollo sustantivo de las instituciones que engloba la resolución bajo comentario.
Se trata del Recurso de Casación interpuesto por la Asociación e residentes de la Urbanización Buenos Aires, contra la resolución emitida por la Sala Civil de Chimbote de la Corte Superior de Justicia de Santa, que confirmando la apelada, que declara la apelada; argumentando la interpretación errónea de una norma de derecho material, particularmente el artículo 927 del código civil; asimismo se alega la interpretación errónea del artículo 912 del Código civil. Sobre lo cual la corte Suprema decide Casar el recurso presentado por la Asociación de Residentes de la Urbanización de Buenos Aires, argumentado que no es necesario para adquirir la propiedad vía usucapión, la declaración judicial, argumento que se encuentran motivados en los considerándoos octavo y noveno de la Resolución de marras.
Consideramos que para determinar lo correcto o no de la decisión adoptada por la Corte Casatoria es determinar si la usucapión se adquiere y surte sus efectos por el solo transcurso del tiempo y el cumplimiento de las demás condiciones exigidas por la ley, pues de ser así quien demanda reivindicación carecería de derecho para hacerlo, pues al ya no ostentar la propiedad, no tendría mucho menos ningún derecho de posesión que exigir.
II. Noción y alcances de la acción reivindicatoria.
La decisión del juez a quem que confirma la sentencia de primera instancia bajo el argumento que la acción reivindicatoria resulta amparable pues la demandante figura como propietaria del bien cuya posesión se reclama y que no existe ninguna transferencia ni enajenación a favor de terceros. Con esto deducimos de manera clara que el Juez Superior entiende que el poseedor viene ocupando el bien de manera ilegitima.
La Resolución en comento entiende que es posible que en el mismo proceso renvindicatorio, si existe tal conflicto de interés, se puede también determinar el mejor derecho de propiedad del bien. En tal sentido, resulta relevante determinar que entiende nuestro Código civil por reivindicación y cuales son sus alcances.
Nuestro Código civil no define de manera expresa qué es la acción reivindicatoria, esta labor fue dejada a exclusividad de la doctrina. Así tenemos que para Planiol y Ripert, ²Es la acción que ejercita una persona para reclamar la restitución de un bien (cosa) del que pretende ser propietario. Se basa por lo tanto en la existencia de un derecho de propiedad y tiene como finalidad la obtención de la posesión”. A su vez Borda[1] sostiene que ²es la acción que puede ejercer el que tiene derecho a poseer una cosa (bien) para reclamarla de quien efectivamente la posee”
En tal sentido para entender a cabalidad la reivindación es oportuno entender que el derecho de propiedad es, entre los derechos reales, el que otorga un señorio pleno sobre la cosa, consistente en someter a nuestra voluntad en todos sus aspectos y obtener de ella toda la utilidad que pueda prestar en cualquiera de ellos”[2], así la reivindicación es una acción que le compete únicamente al propietario no posesionario que intenta recuperar la posesión del bien. Para Jorge Avendaño, la reivindicación, es una facultad que posee una persona sobre un bien, en ejercicio exclusivo del derecho a la propiedad que tiene; y por ende resulta una acción real por excelencia y por tal señorio adquiere la capacidad de dilucidar otros aspectos que giran en torno al derecho de propiedad. Así lo ha entendido la jurisprudencia nacional al señalar ²La acción reivindicatoria es la acción real por excelencia, siendo procedente que mediante esta acción pueda dilucidarse el concurso de derechos reales, en este sentido cuando dos personas alegan derecho de propiedad respecto a un mismo bien inmueble, a fin de determinar quien tiene mejor derecho, resulta aplicables las normas sobre concurrencias de acreedores, prioridad registral, oponibilidad de derechos reales y fe pública registral”[3]
Doctrinariamente se ha intentado definir que es la reivindicación así tenemos lo dicho por la Dra. Lucrecia Maisch Von Humboldt, para quien ²la acción reivindicatoria es la acción real por excelencia, ya que protege el derecho real más complejo y completo que es el dominio”[4]
Conforme a lo anotado la reivindicación podemos entenderla como la materialización de la persecutoriedad del derecho real de propiedad y como tal, cierta doctrina entiende que no sólo permite accionar en pro de la posesión del bien sino incluso el reconocimiento mismo de la propiedad cuando dos o más personas la reclamen. Luis Diez-Picazo, sobre lo expresado nos dice ²La facultad de persecución es una característica del derecho real y consiste en que el derecho real atribuye la posibilidad legalmente protegida (drot de suite) de perseguir o ir a buscar la cosa donde quiera que esté y quienquiera que sea la persona que la detente o la tenga en sus manos”[5], en consecuencia lo expresado por el profesor español refuerza la idea que el alcance de la acción reivindicadora comprende no sólo recuperar la posesión sino también la protección de otras facultades inherentes al derecho de propiedad. De igual forma nos vuelve a decir Diez-Picazo ²El propietario puede reclamar que su derecho de propiedad sea reconocido mediante una acción declarativa frente a cualquiera que la desconozca y puede también reclamar la restitución de la cosa frente a quien indebidamente la posea”[6]
Por nuestra parte entendemos que esta doble vertiente de la acción reivindicatoria se ciñe a la exigencia de la identificación clara del propietario, empero su alcance creemos no engloba el reconocimiento de un mejor derecho de propiedad, acción que merece una vía propia; en tal sentido en un eventual proceso reivindicatoria las partes al amparar su derecho en su titularidad como propietario del bIen, la otra parte puede cuestionar dicho titulo, en cuyo caso el juzgador esta habilitado en aplicación de la normatividad correspondiente que le permita reconocer la validez y eficacia del titulo autoritativo para reivindicar, empero no declarar el mejor derecho de propiedad, que como se ha dicho tiene una via propia, así lo ha dicho ya la Corte Suprema del país, mediante la sentencia en Casación N° 619-95-Ica.
III. Adquisición del derecho de propiedad vía usucapión: Requisitos y momento de su eficacia.
A primera cuenta debemos expresa que la prescripciòn adquisitiva es entendida como un modo de adquirir la titularidad de un derecho real mediante la posesión prolongada y bajo determinadas condiciones de un bien (artìculos 950 y 1040 del CC)
Los Mazeaud entienden por usucapiòn aquella que conlleva a adquirir los derechos y no se refiere sino a los derechos reales; no existe prescripciòn adquisitva sobre los derechos personales o de crèdito”[7]. Estos mismos autores agregan “como la adquisición del poseedor de una cosa del derecho de propiedad o de otro derecho real sobre esa cosa, por efecto de la posesión prolongada durante cierto plazo”[8]
En nuestro Código civil se regula la prescripciòn adquisitiva en los artìculos 950 al 953, normas que nos permiten señalar que nuestros codificadores han entendido a dicha institución como una que hace propietario al poseedor de un bien mueble o inmueble, para nuestro caso, por el sòlo transcurso del tiempo fijado por Ley. En efecto si analizamos los artìculos 950 y 952 de la norma civil apreciamos que no se exige el reconocimiento judicial para la adquisición de la propiedad por la posesión continua de un bien.
De las normas antes mencionada la doctrina nacional extrae los siguientes requisitos para la procedencia de la usucapión: i. Posesión continua, pacifica y pública, ii, Que se posea como propietario; y, iii. Que se posea por justo título y de buena fe.
Apreciamos de esta manera que no se exige la declaración judicial para la declaración de la adquisición de la propiedad por usucapión. Sustenta esta posición de manera clara el artículo 952 del Código civil de 1984, en cuanto dispone ²Quien adquiere un bien puede por prescripción puede entablar juicio para que se le declare propietario...” (resaltado nuestro). En tal sentido se puede afirmar que nuestros codificadores han entendido que el beneficio de la adquisición del bien por prescripción puede alternativamente solicitar la declaración judicial, que se limite a constatar que los hechos que integran los supuestos fácticos de la norma han concurrido y que además sirva de titulo para la inscripción del nuevo propietario y para cancelar el asiento a favor del anterior propietario en el registro correspondiente. Aunque no de manera uniforme nuestra Corte Suprema de Justicia ha establecido que ²La usucapión opera de pleno derecho, y la ley no obliga que para adquirir este derecho tenga previamente que obtenerse sentencia favorable que asi lo declare dentro de un proceso sobre prescripción adquisisitiva de dominio, dado que el artículo 952 del Código Sustantivo, es claro al establecer que quien adquiere un bien por prescripción puede entablar juicio para que se le declare propietario; aunque claro esta, el pleno efecto erga omnes sólo derivará de la usucapión reconocida por sentencia judicial e inscribibles en los registros públicos conforme a la pare final del citado artículo”[9]
Culminamos esta parte señalando que la sentencia judicial que declare la adquisición de la propiedad por prescripción, si bien es habilitadora para la inscripción de la propiedad en los registros y con ello adquirir todos lo beneficios que esto implique, su no realización no enerva el derecho ya obtenido por el posesionario, pues recordemos que en cuanto a nuestro régimen de propiedad su inscripción en los registros es meramente declarativa de derecho y no constitutiva de los mismo. En tal sentido en la sentencia bajo análisis resulta acertado la posición de la Corte Casatoria en cuanto dispone que, en el mismo proceso reivindicatorio, se debata los argumentos vertidos por las partes, esto es la persistencia del derecho del demandante de recuperar el bien y por otro la verificación de la adquisición de la propiedad vía usucación con lo cual, obviamente el derecho del primero carecería de amparo legal.
IV. La lógica del fallo comentado: No hay reivindicación si no la ejerce el propietario
En efecto, recordemos que el recurso de casación se sustenta en la interpretación errónea de los artículos 912 y 927. Así nos centraremos fundamentalmente en el artículo 927 del Código civil, pues creemos que ha sido el sustento neurálgico del fallo de la Corte para casar la el recurso. Dicha norma señala ² La acción reivindicatoria es imprescriptible. No procede contra aquél que adquirió el bien por prescripción”.
Así creemos que la última parte del artículo antes citado al querer aclarar sobre la procedencia de la acción reivindicatoria crea una confusión en algunos. En efectos el verdadero sentido del la norma contenida en la segunda parte del artículo 927 es concordante con el artículo 952 del Código civil peruano, es así pues no procede la reivindicación contra quien adquirió el bien (que via reivindicación se reclama su posesión) por prescripción adquisitiva, pues si esto último sucede quien demanda la reivindcación ha dejado de ser propietario y por ello es lógico que no sea el legitimado para demandar dicha acción.
V. Comentarios finales.
En Resolución que se comenta, la Corte Suprema se pronuncia sobre un tema que ha merecido otros fallos disímiles, el cual es determinar si para la adquisición de la propiedad vía usucapión es necesario un sentencia judicial, en esta oportunidad lo hace de manera acertada pues reconoce que la adquisición de la propiedad vía usucapión es una que opera de pleno de derecho al cumplimiento de las condiciones exigidas por la ley y por el solo transcurso del tiempo necesario para ello. Aunque no podemos olvidar que en nuestra Corte Suprema existan fallos contradictorios sobre éste tema.
Conforme se desprende de la lectura de la Resolución bajo análisis, fue vital en el criterio del Juez de mérito, determinar el momento en que se adquiere la propiedad vía prescripción adquisitiva, pues si se entiende que para ello es necesario una sentencia judicial previa, creemos la sentencia de la Sala Revisora no hubiese sido casada, empero a mérito que en nuestro ordenamiento jurídico ello no es necesario, la Corte Suprema reenvió la causa al juez inferior a efectos que confirme la concurrencia de los requisitos exigidos para adquirir la propiedad via usucapión y a resultas de esto último emitir el fallo que corresponda, en el proceso de reivindicación correspondiente..
* Docente de la Universidad Privada San Juan Bautista – Filial Ica, Post-Gado por la Universidad Castilla – La Mancha (Toledo – España), Consultor de la Dirección Regional de Energía y Minas de Ica
[1] BORDA, Guillermo. ²Tratado de Derechos reales”, T-III. Ed. Perrot. 3ra edición. Buenos Aires
[2] ALBALADEJO, Manuel. ²Derecho Civil I” Librería Bosch, 3ra Ed. Barcelona –1977. T-1, p. 243-245
[3] CAS. N° 4221-2001-AREQUIPA
[4] MAISCH VON HUMBOLDT, Lucrecia. ²Derechos Reales” 1ra Ed.. Editoral Tipografía Sesator. Lima 1980
[5] DIEZ-PICAZO, Luis. ²Fundamentos del Derecho civil patrimonial”. 4ta Ed. Editorial Civitas. Madrid, 1995. T-III, p. 817
[6] Idem.
[7] En: AVENDAÑO VALDEZ, Jorge. “Derechos Reales”. Editorial PUCP. 2da Ed. Lima1989, p. 202.
[8] Idem.
[9] Cas. N° 2792-2002-Lima
Material de enseñanza del curso Derecho Administrativo
La eficacia de los Actos Administrativos.
I. Introducción.
La eficacia es la aptitud que poseen los actos jurídicos para producir todo tipo de actos jurídicos, dando nacimiento, extinguiendo, modificando o consolidando situaciones jurídicas de los administrados.
En un primer momento nos enseña en artículo 192 de la Ley 27444, la consecuencia típica de todo Acto Administrativo es la ejecutividad y la ejecutoriedad del acto[1], también da nacimiento a efectos contiguos o paralelos como la habilitación para ejercer, alguna actividad en caso de las autorizaciones y licencias, la existencia de obligaciones en los administrados (actos de gravamen) o la creación de derechos en los administrados (actos favorables).
Los actos expedidos por la Administración Pública, se ha dicho producen efectos jurídicos, éstos actos se encuentran envestidos de una presunción de validez, lo que le otorgan eficacia inmediata, creando en el destinatario de los mismos una obligación de cumplimiento, todo ello independiente de su validez intrínseca, lo cual puede ser cuestionado conforme a las vías procedimentales que el mismo ordenamiento administrativo contiene.
Cuando un acto es eficaz, adquiere el poder jurídico de produce efectos hacia su destinatario. Por ello, para que un acto pueda desarrollar normalmente sus efectos debemos diferenciar dos momentos o condiciones: la validez y la eficacia del acto.
En primer momento respecto a la validez apreciamos que nuestra ley otorga una presunción de validez a todo acto emitido que lo confiere validez IURIS TANTUM, operante en tanto no se demuestre y declare en firme la invalidez del acto. Así el artículo 9 de la Ley nos dice que el acto administrativo se considera valido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional según corresponda.
En consecuencia se pueden presentar escenarios en que un acto administrativo sea perfectamente válido( al contener todos los requisitos para su validez) pero ineficaz al no cumplir con los requisitos para ser opuesto a su destinatario (notificación). Así como también pueden haber actos que se hacen eficaces siendo inválidos (situaciones de hechos en que se ejecutan actos administrativos siendo inválidos, clausura irregular de un local comercial)
II. Condiciones para la eficacia de un acto administrativo.
Para que un acto sea eficaz conforme hemos dicho requiere de manera regular cumplir con los requisitos de validez que la Ley exige pero asimismo y de manera fundamental se requiere que dicho acto sea notificado a sus interesados o sobre quienes recaerán los efectos jurídicos contenidos en dicho acto.
Efectivamente producido un acto conforme, aun cuando cumpla las exigencias legales previstas no pasa de ser un decisión de la autoridad mantenida en su intimidad, intrascendente para el exterior, y carente de fuerza jurídica para producir efectos jurídicos frente a los administrados, terceros, y aun a otras autoridades administrativas. Si bien ya es un acto administrativo en tales condiciones el acto no vincula jurídica a ningún sujeto del derecho, salvo a sí mismo, ya que le genera el deber de notificarlos. Es un acto administrativo oculto.[2]
Un acto administrativo para que sea eficaz debe ser notificado o publicado, empero no por ello deja de ser valido. El objetivo, el fin, la integración del acto administrativo se concreta desde el momento en que el interesado a quien va dirigido toma conocimiento de su existencia. Es entonces, cuando la actuación adquiere eficacia, no antes ni después.
Asimismo podemos advertir que un acto administrativo puede presentar tres momentos antes de su ejecución validamente efectuada:
a- Fecha de producción del acto (en el cual se inicia el plazo para su notificación, art. 24)
b- Fecha de notificación del acto (art. 25)
c- Fecha de vigencia del acto (art. 16.1)
III. Clases o tipos de eficacias.
- Eficacia Ordinaria.- Es aquella que se produce conforme a las reglas normales de la eficacia, es decir va surtir sus efectos jurídicos desde que se realiza correctamente la notificación del acto. Por ejemplo si se notifica una resolución que ordena un cierre de un local a un administrado, está decisión podrá se ejecutada desde el día mismo de su notificación (art. 25 inc. 1 de la ley 27444)
- Eficacia anticipada.- Esta modalidad de eficacia encierra dos posibilidades, la primera otorga eficacia a un acto administrativo desde antes de su notificación, es decir de ser eficaz, siempre y cuando beneficie al administrado y no dañe derecho de terceros adquiridos de buena fe. Asimismo el articulo17 de la ley contempla la posibilidad de otorgar eficacia a un acto hasta incluso antes de su expedición, empero igual que el supuesto anterior siempre y cuando favorezca al administrado y no perjudique derechos adquiridos de buena fe que existieran al momento a que se pretende retrotraer el acto. Por ejemplo, para el caso del sismo pasado, muchas personas han construido sin contar con la respectiva autorización municipal (licencia de construcción), empero la municipalidad puede disponer que las licencias obtenidas en vía de regularización tengan eficacia desde antes de su expedición a efectos de evitar posteriores multas a los administrados.
- Eficacia diferida o demorada.- Una de las posibilidades no establecidas en la Ley 27444 pero existente en el Derecho Administrativo nacional, es la eficacia diferida o demorada del acto administrativo, en la cual no rige la ejecutividad sucesiva del acto de transmisión, sino que la eficacia queda aplazada con relación al momento de su perfeccionamiento. Cuando esto suceda, existirá entonces un periodo intermedio que transcurre entre la notificación y la perfección hasta la adquisición de su eficacia, durante el cual el acto se encuentra virtualmente en dependencia. Por ejemplo la designación de un funcionario esta supeditada a la toma de posesión del cargo por cargo de la persona designada. (art. 2 de la Ley)
La Notificación Administrativa.
La notificación es un acto de transmisión o de comunicación, son actos que tienen por objetivo transferir conocimiento de algún acto procesal a quien debe conocer o debe hacérsele conocer para el desarrollo ordenado del procedimiento integrando al mismo todos los pareceres determinantes o determinable que en resguardo de derechos constitucionales o legales correspondan.
El artículo 18 de la Ley nos expresa que “La notificación del acto será practicada de oficio y su debido diligenciamiento será competencia de la entidad que lo dictó”
COSCOLLUELA MONTANER[3] señala que las notificaciones, o en su caso las publicaciones de los actos administrativos son un requisito para la eficacia de los actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de los ciudadanos. La notificación es un nuevo acto por el que se pone de conocimiento del interesado el contenido de otro anteriormente dictado que le afecte.
La notificación esta configurada como una garantía del administrado... y por lo tanto deberá entenderse que el procedimiento concluye cuando la resolución ha sido validamente notificada. Posición sostenida por algunos tribunales administrativos nacionales[4]
Personas que deben encargarse de la notificación administrativa.
El numeral 2 del artículo 18 de la Ley 27444, señala que “La notificación personal podrá ser efectuada a través de la propia entidad, por servicios de mensajería especialmente contratados para el efecto y en caso de zonas alejadas, podrá disponerse se practique por intermedio de los Prefectos, Subprefectos y subalternos”; en consecuencia preciamos que las notificaciones pueden se realizadas por intermedio de los propios trabajadores de la entidad remitente o a través de una empresa contratada especialmente para este fin, esto es lo que se conoce como servis de notificación.
En este último caso la entidad pública debe encargar, sus notificaciones, a una especializada en este rubro que permita una adecuada notificación de sus actos; esta modalidad se ha convertido en la más usual aunque algunas entidades aún se encargan ellas mismas de notificar sus propios actos.
Dispensa de notificación.
El artículo 19 de la Ley establece dos excepciones al deber de notificación de todo acto administrativo:
1. En cualquier acto que haya sido emitido en su presencia, siempre que exista acta de esta actuación procedimental donde conste la asistencia del administrado.
Por ejemplo se producirá este supuesto cuando quede evidenciado que el recurrente ha tenido, por virtud del acceso al expediente, conocimiento del cargo que se le formulen, aun cuando no se formulen formalmente los mismos.
2. También queda dispensada de notificar si el administrado tomara conocimiento del acto respectivo mediante su acceso directo y espontáneo al expediente, recabando su copia, dejando constancia de esta situación en el expediente.
Por ejemplo el señalamiento de una nueva fecha para actuación de pruebas, emitida durante una toma testimonial, con respecto a los asistentes.
En ambos casos debe obrar en el expediente prueba fehaciente que los administrados ha tomado conocimientos de los actos que se imputan.
Clases o modalidades de notificación.
Conforme ya lo hemos expresado la Notificación otorga eficacia al acto, es decir lo dota de virtualidad para se ejecutado, nuestra ley desarrolla diversas clases de notificación entre las cuales tenemos:
a- Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.
b- Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico, o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.
c- Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.
La notificación personal debe observar lo establecido por el artículo 21 de la Ley, norma que contiene dos supuestos: uno en caso que el administrado señale su domicilio, caso en el cual la notificación debe hacerse en aquel y con expresa constancia de su recepción ya sea por el propio destinatario o por la persona con quien se entienda. Si existiera negativa de recepción se hará constar en el acto; segundo en caso que el administrado no indique su domicilio, la autoridad debe hacerla en el último domicilio que haya consignado el administrado ante la entidad o agotar su búsqueda mediante los medios que se encuentren a su alcance, recurriendo a fuentes de información de las entidades de la localidad. (por ejemplo RENIEC, SUNAT, etc)
En cuanto a la notificación vía algún medio electrónico ésta solo es valida siempre y cuando haya sido autorizada por el propio administrado o se presente alguna forma de convalidación o validación del acto notificado.
Respecto a la notificación vía publicación, opera solo en casos excepcionales y siempre y cuando no se haya podido notificar vía personal el acto, para lo cual se ha debido indagar previamente el domicilio del administrado ya sea en la base de datos de la propia administración o en cualquier otra fuente de información. Esta publicación debe hacerse en el diario encargado de las publicaciones judiciales de la localidad, para nuestro caso el diario La voz de Ica o la Opinión y particularmente para las provincias de Pisco y Chincha el diario La Verdad del Pueblo.
Asimismo se publican los acto de disposiciones de alcance general o aquellos actos administrativos que interesan a un número indeterminado de administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido (ejem. Concursos públicos, convocatorias ...)
Vigencia de las notificaciones
El artículo 25 de la ley señala que las notificaciones surtirán efectos conforme a las siguientes reglas:
1. Las notificaciones personales: el día que hubieren sido realizadas.
2. Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correo electrónico y análogos: el día que conste haber sido recibidas.
3. Las notificaciones por publicaciones: a partir del día de la última publicación en el Diario Oficial.
4. Cuando por disposición legal expresa, un acto administrativo deba ser a la vez notificado personalmente al administrado y publicado para resguardar derechos o intereses legítimos de terceros no apersonados o indeterminados, el acto producirá efectos a partir de la última notificación.
Cabe precisar asimismo que toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá contener el texto íntegro del acto administrativo así como lo demás establecido por el artículo 24 de la ley 27444.
Saneamiento de notificaciones defectuosas.
La notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido, surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario.
También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad.
[1] MORON URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la ley 27444”. Ed. Gaceta Jurídica. p. 169
[2] Idem. p. 170
[3] Coscolleula Montaner, Luis. “Manual de Derecho Administrativo”. Civitas – Madrid 2006. p. 397
[4] Resolución 2, exp. 00003-2002/TRASU/GUS-PAS de fecha 17/09/2003
I. Introducción.
La eficacia es la aptitud que poseen los actos jurídicos para producir todo tipo de actos jurídicos, dando nacimiento, extinguiendo, modificando o consolidando situaciones jurídicas de los administrados.
En un primer momento nos enseña en artículo 192 de la Ley 27444, la consecuencia típica de todo Acto Administrativo es la ejecutividad y la ejecutoriedad del acto[1], también da nacimiento a efectos contiguos o paralelos como la habilitación para ejercer, alguna actividad en caso de las autorizaciones y licencias, la existencia de obligaciones en los administrados (actos de gravamen) o la creación de derechos en los administrados (actos favorables).
Los actos expedidos por la Administración Pública, se ha dicho producen efectos jurídicos, éstos actos se encuentran envestidos de una presunción de validez, lo que le otorgan eficacia inmediata, creando en el destinatario de los mismos una obligación de cumplimiento, todo ello independiente de su validez intrínseca, lo cual puede ser cuestionado conforme a las vías procedimentales que el mismo ordenamiento administrativo contiene.
Cuando un acto es eficaz, adquiere el poder jurídico de produce efectos hacia su destinatario. Por ello, para que un acto pueda desarrollar normalmente sus efectos debemos diferenciar dos momentos o condiciones: la validez y la eficacia del acto.
En primer momento respecto a la validez apreciamos que nuestra ley otorga una presunción de validez a todo acto emitido que lo confiere validez IURIS TANTUM, operante en tanto no se demuestre y declare en firme la invalidez del acto. Así el artículo 9 de la Ley nos dice que el acto administrativo se considera valido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional según corresponda.
En consecuencia se pueden presentar escenarios en que un acto administrativo sea perfectamente válido( al contener todos los requisitos para su validez) pero ineficaz al no cumplir con los requisitos para ser opuesto a su destinatario (notificación). Así como también pueden haber actos que se hacen eficaces siendo inválidos (situaciones de hechos en que se ejecutan actos administrativos siendo inválidos, clausura irregular de un local comercial)
II. Condiciones para la eficacia de un acto administrativo.
Para que un acto sea eficaz conforme hemos dicho requiere de manera regular cumplir con los requisitos de validez que la Ley exige pero asimismo y de manera fundamental se requiere que dicho acto sea notificado a sus interesados o sobre quienes recaerán los efectos jurídicos contenidos en dicho acto.
Efectivamente producido un acto conforme, aun cuando cumpla las exigencias legales previstas no pasa de ser un decisión de la autoridad mantenida en su intimidad, intrascendente para el exterior, y carente de fuerza jurídica para producir efectos jurídicos frente a los administrados, terceros, y aun a otras autoridades administrativas. Si bien ya es un acto administrativo en tales condiciones el acto no vincula jurídica a ningún sujeto del derecho, salvo a sí mismo, ya que le genera el deber de notificarlos. Es un acto administrativo oculto.[2]
Un acto administrativo para que sea eficaz debe ser notificado o publicado, empero no por ello deja de ser valido. El objetivo, el fin, la integración del acto administrativo se concreta desde el momento en que el interesado a quien va dirigido toma conocimiento de su existencia. Es entonces, cuando la actuación adquiere eficacia, no antes ni después.
Asimismo podemos advertir que un acto administrativo puede presentar tres momentos antes de su ejecución validamente efectuada:
a- Fecha de producción del acto (en el cual se inicia el plazo para su notificación, art. 24)
b- Fecha de notificación del acto (art. 25)
c- Fecha de vigencia del acto (art. 16.1)
III. Clases o tipos de eficacias.
- Eficacia Ordinaria.- Es aquella que se produce conforme a las reglas normales de la eficacia, es decir va surtir sus efectos jurídicos desde que se realiza correctamente la notificación del acto. Por ejemplo si se notifica una resolución que ordena un cierre de un local a un administrado, está decisión podrá se ejecutada desde el día mismo de su notificación (art. 25 inc. 1 de la ley 27444)
- Eficacia anticipada.- Esta modalidad de eficacia encierra dos posibilidades, la primera otorga eficacia a un acto administrativo desde antes de su notificación, es decir de ser eficaz, siempre y cuando beneficie al administrado y no dañe derecho de terceros adquiridos de buena fe. Asimismo el articulo17 de la ley contempla la posibilidad de otorgar eficacia a un acto hasta incluso antes de su expedición, empero igual que el supuesto anterior siempre y cuando favorezca al administrado y no perjudique derechos adquiridos de buena fe que existieran al momento a que se pretende retrotraer el acto. Por ejemplo, para el caso del sismo pasado, muchas personas han construido sin contar con la respectiva autorización municipal (licencia de construcción), empero la municipalidad puede disponer que las licencias obtenidas en vía de regularización tengan eficacia desde antes de su expedición a efectos de evitar posteriores multas a los administrados.
- Eficacia diferida o demorada.- Una de las posibilidades no establecidas en la Ley 27444 pero existente en el Derecho Administrativo nacional, es la eficacia diferida o demorada del acto administrativo, en la cual no rige la ejecutividad sucesiva del acto de transmisión, sino que la eficacia queda aplazada con relación al momento de su perfeccionamiento. Cuando esto suceda, existirá entonces un periodo intermedio que transcurre entre la notificación y la perfección hasta la adquisición de su eficacia, durante el cual el acto se encuentra virtualmente en dependencia. Por ejemplo la designación de un funcionario esta supeditada a la toma de posesión del cargo por cargo de la persona designada. (art. 2 de la Ley)
La Notificación Administrativa.
La notificación es un acto de transmisión o de comunicación, son actos que tienen por objetivo transferir conocimiento de algún acto procesal a quien debe conocer o debe hacérsele conocer para el desarrollo ordenado del procedimiento integrando al mismo todos los pareceres determinantes o determinable que en resguardo de derechos constitucionales o legales correspondan.
El artículo 18 de la Ley nos expresa que “La notificación del acto será practicada de oficio y su debido diligenciamiento será competencia de la entidad que lo dictó”
COSCOLLUELA MONTANER[3] señala que las notificaciones, o en su caso las publicaciones de los actos administrativos son un requisito para la eficacia de los actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de los ciudadanos. La notificación es un nuevo acto por el que se pone de conocimiento del interesado el contenido de otro anteriormente dictado que le afecte.
La notificación esta configurada como una garantía del administrado... y por lo tanto deberá entenderse que el procedimiento concluye cuando la resolución ha sido validamente notificada. Posición sostenida por algunos tribunales administrativos nacionales[4]
Personas que deben encargarse de la notificación administrativa.
El numeral 2 del artículo 18 de la Ley 27444, señala que “La notificación personal podrá ser efectuada a través de la propia entidad, por servicios de mensajería especialmente contratados para el efecto y en caso de zonas alejadas, podrá disponerse se practique por intermedio de los Prefectos, Subprefectos y subalternos”; en consecuencia preciamos que las notificaciones pueden se realizadas por intermedio de los propios trabajadores de la entidad remitente o a través de una empresa contratada especialmente para este fin, esto es lo que se conoce como servis de notificación.
En este último caso la entidad pública debe encargar, sus notificaciones, a una especializada en este rubro que permita una adecuada notificación de sus actos; esta modalidad se ha convertido en la más usual aunque algunas entidades aún se encargan ellas mismas de notificar sus propios actos.
Dispensa de notificación.
El artículo 19 de la Ley establece dos excepciones al deber de notificación de todo acto administrativo:
1. En cualquier acto que haya sido emitido en su presencia, siempre que exista acta de esta actuación procedimental donde conste la asistencia del administrado.
Por ejemplo se producirá este supuesto cuando quede evidenciado que el recurrente ha tenido, por virtud del acceso al expediente, conocimiento del cargo que se le formulen, aun cuando no se formulen formalmente los mismos.
2. También queda dispensada de notificar si el administrado tomara conocimiento del acto respectivo mediante su acceso directo y espontáneo al expediente, recabando su copia, dejando constancia de esta situación en el expediente.
Por ejemplo el señalamiento de una nueva fecha para actuación de pruebas, emitida durante una toma testimonial, con respecto a los asistentes.
En ambos casos debe obrar en el expediente prueba fehaciente que los administrados ha tomado conocimientos de los actos que se imputan.
Clases o modalidades de notificación.
Conforme ya lo hemos expresado la Notificación otorga eficacia al acto, es decir lo dota de virtualidad para se ejecutado, nuestra ley desarrolla diversas clases de notificación entre las cuales tenemos:
a- Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.
b- Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico, o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.
c- Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.
La notificación personal debe observar lo establecido por el artículo 21 de la Ley, norma que contiene dos supuestos: uno en caso que el administrado señale su domicilio, caso en el cual la notificación debe hacerse en aquel y con expresa constancia de su recepción ya sea por el propio destinatario o por la persona con quien se entienda. Si existiera negativa de recepción se hará constar en el acto; segundo en caso que el administrado no indique su domicilio, la autoridad debe hacerla en el último domicilio que haya consignado el administrado ante la entidad o agotar su búsqueda mediante los medios que se encuentren a su alcance, recurriendo a fuentes de información de las entidades de la localidad. (por ejemplo RENIEC, SUNAT, etc)
En cuanto a la notificación vía algún medio electrónico ésta solo es valida siempre y cuando haya sido autorizada por el propio administrado o se presente alguna forma de convalidación o validación del acto notificado.
Respecto a la notificación vía publicación, opera solo en casos excepcionales y siempre y cuando no se haya podido notificar vía personal el acto, para lo cual se ha debido indagar previamente el domicilio del administrado ya sea en la base de datos de la propia administración o en cualquier otra fuente de información. Esta publicación debe hacerse en el diario encargado de las publicaciones judiciales de la localidad, para nuestro caso el diario La voz de Ica o la Opinión y particularmente para las provincias de Pisco y Chincha el diario La Verdad del Pueblo.
Asimismo se publican los acto de disposiciones de alcance general o aquellos actos administrativos que interesan a un número indeterminado de administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido (ejem. Concursos públicos, convocatorias ...)
Vigencia de las notificaciones
El artículo 25 de la ley señala que las notificaciones surtirán efectos conforme a las siguientes reglas:
1. Las notificaciones personales: el día que hubieren sido realizadas.
2. Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correo electrónico y análogos: el día que conste haber sido recibidas.
3. Las notificaciones por publicaciones: a partir del día de la última publicación en el Diario Oficial.
4. Cuando por disposición legal expresa, un acto administrativo deba ser a la vez notificado personalmente al administrado y publicado para resguardar derechos o intereses legítimos de terceros no apersonados o indeterminados, el acto producirá efectos a partir de la última notificación.
Cabe precisar asimismo que toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá contener el texto íntegro del acto administrativo así como lo demás establecido por el artículo 24 de la ley 27444.
Saneamiento de notificaciones defectuosas.
La notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido, surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario.
También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad.
[1] MORON URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la ley 27444”. Ed. Gaceta Jurídica. p. 169
[2] Idem. p. 170
[3] Coscolleula Montaner, Luis. “Manual de Derecho Administrativo”. Civitas – Madrid 2006. p. 397
[4] Resolución 2, exp. 00003-2002/TRASU/GUS-PAS de fecha 17/09/2003
Material de Enseñanza del Curso Derecho Administrativo
El procedimiento de ejecución.
I. Introducción.
Este procedimiento corresponde a la etapa de ejecución de los actos o decisiones adoptadas por la Administración Publica; es decir nuestro sistema jurídico, influenciado por el ordenamiento europeo continental-distinguiéndose así de otras personan naturales o jurídicas- declare sus propios derechos e imponga obligaciones hacia si misma y los demás[1].
La potestad para ejecutar sus propias resoluciones constituye una de las expresiones más nítidas de la autotutela administrativa con que el ordenamiento legal prevé a la Administración Pública para la preservación del orden público.
Por otro lado, paralelo al modelo adoptado por nuestros legisladores, existen sistemas de ejecución de actos de la administración en que se requiere una autorización previa del estamento judicial, como es el caso del sistema anglosajon, a través del procedimiento de ejecución impropia, a través de un procedimiento llamado “injuntion”
Roberto Dormí, establece que una vez perfeccionado el acto administrativo, produce todos sus efectos, sin poder diferirse su cumplimiento, a este efecto se le sintetiza con la palabra “ejecutividad”, o lo que es lo mismo su eficacia. Vinculado con ese termino, la doctrina italiana acuño la palabra “ejecutoriedad” intentado sintetizar la posibilidad que la administración ejecute por si misma sus actos jurídicos, acudiendo a diversas medidas de coerción para ello. BREWER CARIAS, señala “(...) decir entonces que un acto administrativo es ejecutivo, es tanto como afirmar que tiene fuerza obligatoria y debe cumplirse”
II. El Procedimiento Ejecutivo de las resoluciones administrativas.
Nuestra Ley 27444 señala en su artículo 192 lo siguiente: “Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.
Sobre dicho precepto legal en primer lugar debemos hace hincapié a un error en su redacción, pues se señala que los actos administrativos tendrán carácter “ejecutario” cuando lo correcto debió decir “ejecutorio”; empero más allá de aquel desliz, el artículo comentado hace referencia a que los actos administrativos, en cuanto sean firmes, podrán ser ejecutados por la propia entidad.
En esta parte resulta importante diferenciar los términos “ejecutividad” y “ejecutoriedad”.
Ejecutividad.- Se entiende como la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificación.
La obligatoriedad es un característica insoslayable del acto administrativo, que asegura a la autoridad la disposición exclusiva sobre la eficacia del acto como garantía de los intereses que tutela la administración. Todo acto administrativo regular tiene la propiedad de ser esencialmente ejecutivo; es una cualidad genérica inseparable del acto, con independencia de que se ejecute o no, lo cual puede depender ya de la decisión adoptada por la misma administración, ya sea por la suspensión dispuesta por órgano jurisdiccional o por otras circunstancias. Por ende la ejecutividad es sinónimo de eficacia del acto.
La ejecutoriedad.- Es un elemento inescindible del poder. Es un carácter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en algunas categorías o clases de actos y en otros no, dependiendo esto último del objeto y la finalidad del acto administrativo.
La ejecutoriedad aparece en el acto administrativo cuando se ha cumplido todo el proceso de su formación y el ordenamiento jurídico le otorga, además de la obligatoriedad de su cumplimiento, la posibilidad de su pronta realización; aunque puede acontecer que comience después de haberse cumplido alguna condición o plazo como elemento modal del acto.
Es la facultad propia de la administración, aunque no la ejerza con exclusividad y que se apoya jurídicamente en la ley (art. 192 y ss de la Ley 27444). Por lo tanto la administración la tiene otorgada por el ordenamiento jurídico de manera explicita o implícita, quien le confiere los medios coercitivos para ejecutar por si misma o hacer ejecutar por el administrado obligado o por terceros el acto administrativo en cuestión.
El privilegio de la ejecución aparece como verdadera prerrogativa pública como manifestación concreta del principio de autotutela administrativa. La administración aparece investida por el orden jurídico de los poderes necesarios para declarar por si misma, unilateralmente, sus derechos y proceder a ejecutarlos de oficio y por sus propios medios, sin intervención de los tribunales judiciales.
Finalmente podemos añadir que la ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a los administrados, que pueden ser realizados aun en contra la voluntad de ellos, por medios de órganos administrativos.
III. La ejecución forzosa de los actos administrativos.
Obviamente este mecanismo opera cuando el administrado no cumple voluntariamente los actos dictados por la administración y por ello se ve en la necesidad de ejecutar forzosamente los mismos.
Asimismo este ejercicio de ejecución no se realiza de manera arbitraria sino que la entidad debe respetar una serie d procedimientos legales, así el Articulo 194 de la Ley 27444 regula os requisitos o exigencias para la procedencia de la ejecución forzosa de un acto:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
La norma implica la exigencia de una obligación en cualquiera de sus modalidades clásicas, es decir que se trate de una obligación de dar, de hacer o de no hacer. La administración puede ser acreedor de una obligación de dar cuando el administrado se encuentra obligado a dar cierta cantidad de soles producto de una multa administrativa; es titular de una obligación de hacer, cuando el administrado se encuentra obligado a realizar cualquier acto material a favor de ella, como por ejemplo derrumbar un muro; la administración es acreedor de una obligación de no hacer, cuando le impone un prohibición veta una actitud o acto al administrado, como por ejemplo la prohibición de circular por determinada vía.
2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
Esta obligación implica que la administración debe poner en conocimiento del administrado la deuda o la obligación exigida, mediante prueba un acto escrito, el cual sirve de sustento para la exigibilidad de la obligación. Por ejemplo, la obligación generada por una multa administrativa impuesta, debe estar contenida en un acto administrativo escrito (resolución de sanción), que contendrá la infracción cometida y el monto de la multa, el mismo que, en caso de su no cumplimiento, sirve de sustento para su ejecución.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
Esta exigencia resulta connatural a la potestad o competencia misma de la entidad que ejecuta el acto. Quiere decir que el acto ejecutorio debe derivar del ejercicio de una competencia de la entidad, es decir si el acto ejecutorío tiene que ver con el una multa impuesta relacionada a una autorización municipal de funcionamiento para un establecimiento comercial, quien ejecuta el acto debe ser aquella entidad que cuenta con la competencia de la cual deriva el acto a ejecutar, en este caso le corresponde a las municipalidades.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
Tal requisito guarda relación con el primero de los comentados, implica además la existencia de un procedimiento previo al ejecutorio, es decir la administración debe requerir al obligado el cumplimiento voluntario de la obligación antes de su realización vía procedimiento coactivo. Aquel procedimiento previa se denomina cobranza ordinaria.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución
Aquí la norma exige que para que la administración pueda ejecutar un acto no sea necesario la intervención del Poder Judicial; pues en aquellos actos que así lo requiera debe recabar previamente la autorización correspondiente. Por ejemplo, la administración pública tiene la facultad para que, ejecutivamente, ordene el embargo en forma de deposito de un bien inmueble, empero no esta facultada para efectuar el descerraje del inmueble, ya que tal autorización solo es potestad del órgano jurisdiccional
IV. Las vicisitudes de la ejecución del acto administrativos.
En este punto nos referimos a determinadas circunstancias en que el acto administrativo pierde ejecutoriedad, es decir pierde su capacidad de ser ejecutado, tales supuestos han quedado establecidos en el artículo193 de la Ley 27444.
Este artículo congrega las vicisitudes por las que puede ser alterada la normal eficacia de un acto administrativo, limitando en consecuencia los efectos jurídicos previstos legalmente para dicho acto. Morón Urbina, nos dice que los casos de disfunciones de la normalidad administrativa son de dos tipos: situaciones que suspenden los efectos jurídicos del acto y situaciones que implican una verdadera pérdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto, por imperio de la ley.
Así tenemos que el artículo 193 ya citado establece lo siguiente:
“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos:
1- Por suspensión provisional conforme a ley.
2- Cuando transcurridos cinco años de adquirido firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos.
3- Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley.
4- Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecución del acto administrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión es resuelta de modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe legal sobre la materia.”
Analizando las causales citadas líneas arriba apreciamos que expresan la presencia de suspensión y perdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto. El supuesto 1 y 4 se tratan de un acto de suspensión mientras que los supuestos contenidos en los numerales 2 y 3 de pérdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto.
Obviamente que suspensión y perdida definitiva son conceptos muy distintos tanto en su contenido y efectos. La suspensión, implica un suspenso, en los efectos del acto, provocado en vía administrativa o judicial. Apreciándose que una vez resuelto el incidente, el acto puede recuperar su calidad ejecutoria. Por otro lado halar de perdida definitiva, se trata efectivamente de la extinción definitiva de la capacidad que tenia el acto para ser ejecutado y por ende resulta imposible, luego de dicha perdida, recuperar su capacidad ejecutoria.
V. Los procedimientos o medios de ejecución forzosa.
Resulta lógico que si la administración es investida de la capacidad para ejecutar sus propios actos, debe contar con herramientas que se lo permitan, por ende apreciamos que el artículo 196 de la ley 27444, contiene los medios con que cuenta una entidad publica para hacer cumplir forzosamente un acto administrativo, en cuanto el administrado se muestre reacio a hacerlo voluntariamente.
Efectivamente dicha norma señala que la administración puede ejecutar sus actos a través de los siguientes medios:
a) Ejecución coactiva.
b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas.
De las mencionadas el tema de la ejecución coactiva reviste mayor importancia, pues es aquella que se utiliza con mayor frecuencia y la que implica mayores cuestiones en su aplicación y ejecución.
Empero antes de analizar de manera más detenida la ejecución coactiva, resulta oportuno comentar a que se refieren las demás opciones que nos ofrece la Ley:
- Ejecución subsidiaria.- Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. Por ejemplo la demolición de un muro, el retiro de un vehículo de la vía pública.
- Multa coercitiva.- Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado.
La multa coercitiva o pena ejecutiva, como se le conoce en el derecho alemán, constituye un medio de ejecución indirecta o impropia, por el que la autoridad realiza una compulsión económica al administrado para forzarlo a la realización de una conducta. Por ejemplo, puede ser empleada frente al incumplimiento de deberes personalísimos, donde no procede compulsión sobre las personas o procediendo ello, la administración no lo considere conveniente, tales como deberes tributarios y de control gubernamental.
La multa coercitiva no es una sanción, ni se impone en ejercicio de las potestades administrativas sancionadoras de ejecución por lo que no es incompatible con la sanción ni le es aplicable la regla del non bis in idem. Su aplicación es perfectamente compatible con la aplicación de sanciones al responsable, tales como multas administrativas, cancelación de permisos, etc
- Compulsión sobre las personas.- Sobre el particular nos dice el artículo 200 de la ley 27444: “Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política”. Por ejemplo cuando la administración compele a un administrado efectuar determinada conducta, como no efectuar ruidos molestos a determinada hora de la madrugada o el caso de la expulsión de extranjeros por contravenir determinadas normas.
VI. El procedimiento de ejecución coactiva.
Este medio de ejecución de actos administrativos, no solo cuenta, para su desarrollo y ejecución propiamente dicha, con las normas contenidas en la Ley 27444, sino y debido a la singularidad del tema disposiciones especiales, particularmente la Ley 26979–Ley del procedimiento de ejecución coactiva- y su reglamento aprobado mediante D.S. 036-2001-EF, además de la modificatoria efectuada a la ley 26979, mediante la ley 28165.
En efecto de una lectura del artículo 197 que aborda el tema en la Ley 27444, vemos que, en cuanto a su aplicación, nos remite a la legislación especial, esto es a ala ley 26979, y e efecto el artículo 1 de la citada norma también señala que
Una característica fundamental de este medio, es que opera cuando la obligación del administrado se trata de aquellas obligaciones pecuniarias, de hacer o de no hacer surgidas en relación de Derecho público a cargo del administrado la vía natural para su cobranza es la coactiva. Mediante ella la administración se encuentra facultada para detraer bienes muebles e inmuebles o derechos del patrimonio en cantidad suficiente hasta satisfacer la deuda.
La legislación ha establecido que la ejecución patrimonial a cargo del Estado destinada a cobro de créditos líquidos generados en cualquier relación de derecho público deba ajustarse a un procedimiento administrativo previsible y reglado denominado “procedimiento de ejecución coactiva”.
El marco jurídico regulador de la cobranza coactiva ha diferenciado dos procedimientos administrativos en función a la naturaleza de la deuda a cobrar. Si se trata de una deuda tributaria (tributos propiamente dichos, multas, intereses y recargos) tenemos el procedimiento regulado por el propio Código Tributario, con su estructura procesal propia. Mientras, cuando la exigencia es de deudas originadas en cualquier otra relación jurídica de Derecho público (no deudas comerciales o civiles) nos corresponde seguir el procedimiento contemplado en la específica Ley de Ejecución Coactiva. Es decir la ley 26979 norma que fue modificada por la ley 28165.
Todo procedimiento de ejecución coactiva ya sea en el ámbito tributario o de cualquier otra relación de Derecho público, impone determinadas formalidades y requisitos en busca de un respeto a los derechos del administrados y garantizar que antes de la ejecución forzada de un acto este investido de todas la garantías necesarias.
Particularmente en el ámbito de las procedimientos de ejecución distintos al iniciado por el SUNAT, tenemos que el mismo es regulado por la Ley 26979, norma que señala en su artículo 1 : “La presente ley establece el marco legal de los actos de ejecución coactiva que ejercen las entidades de la administración pública nacional en virtud de las facultades otorgadas por las leyes de sus materias especificas. Asimismo constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo”
Asimismo dicha normas establece que es el Ejecutor Coactivo es el funcionario encargado de ejercer los actos de coerción de la entidad para el cumplimiento de las obligaciones y por ende responsable del desarrollo del procedimiento de ejecución coactiva (artículo 2 y 3 de la ley 26979). Asimismo dicha norma establece las formalidades del procedimiento, el artículo 9 contienen las causales en que una obligación se hace exigible.
Por su parte de la lectura de los artículos 14 y 17 de la ley 26979 se concluye que el ejecutor coactivo a efectos de dar por iniciado el procediendo tendrá que emitir una notificación con tal fin, otorgándole un plazo de siete días al administrado para que cumpla con la ejecución de la obligación, plazo luego del cual la entidad, sin haberse efectuado el cumplimiento de la obligación, la entidad podrá dictar cualquier medida cautelar establecida en el artículo 33 de la ley. Dicho artículo se refiere a las formas de embargo con que cuenta la entidad para ejecutar forzosamente una obligación así contempla las siguientes:
- Embargo en forma de intervención de información o en recaudación de bienes
- Embargo en forma de depósito o secuestro conservativo, el que se ejecutara sobre los bienes que se encuentren en cualquier establecimiento de propiedad del obligado.
- Embargo en forma de inscripción, el mismo que se inscribirá en los Registros Públicos.
- Embargo en forma de retención, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, etc, que se encuentren en poder de terceros.
Debemos resaltar que la ley 26979 contiene una norma en el artículo 14 que merece un comentario aparte, pues contiene la posibilidad de dictarse una medida cautelar previa, antes de transcurrir el plazo de sietes días contados desde el inicio del procedimiento coactivo, esto es con el mismo acto de inicio del procedimiento coactivo.
Asimismo es oportuno precisar que diversas normas de la ley 26979 fueron modificadas por la ley 28165, siendo que la norma última citada restringe la aplicación de medidas cautelares previas y dispone además que procede la suspensión del procedimiento coactivo con la solo presentación de la solicitud de revisión judicial del procedimiento. Ahora la ley 28165 fue sometida a un control de constitucionalidad, a mérito de la demanda de inconstitucionalidad que planteara la Municipalidad de Lima metropolitana, acción que fue declara infundada por el Tribunal Constitucional, mediante la Sentencia recaída en el expediente Nº 0015-2005-PI/TC, por lo cual se declaro la constitucional de dichas disposiciones.
[1] MORON URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la ley 27444”. Ed. Gaceta jurídica. 5ta ed. P. 500
I. Introducción.
Este procedimiento corresponde a la etapa de ejecución de los actos o decisiones adoptadas por la Administración Publica; es decir nuestro sistema jurídico, influenciado por el ordenamiento europeo continental-distinguiéndose así de otras personan naturales o jurídicas- declare sus propios derechos e imponga obligaciones hacia si misma y los demás[1].
La potestad para ejecutar sus propias resoluciones constituye una de las expresiones más nítidas de la autotutela administrativa con que el ordenamiento legal prevé a la Administración Pública para la preservación del orden público.
Por otro lado, paralelo al modelo adoptado por nuestros legisladores, existen sistemas de ejecución de actos de la administración en que se requiere una autorización previa del estamento judicial, como es el caso del sistema anglosajon, a través del procedimiento de ejecución impropia, a través de un procedimiento llamado “injuntion”
Roberto Dormí, establece que una vez perfeccionado el acto administrativo, produce todos sus efectos, sin poder diferirse su cumplimiento, a este efecto se le sintetiza con la palabra “ejecutividad”, o lo que es lo mismo su eficacia. Vinculado con ese termino, la doctrina italiana acuño la palabra “ejecutoriedad” intentado sintetizar la posibilidad que la administración ejecute por si misma sus actos jurídicos, acudiendo a diversas medidas de coerción para ello. BREWER CARIAS, señala “(...) decir entonces que un acto administrativo es ejecutivo, es tanto como afirmar que tiene fuerza obligatoria y debe cumplirse”
II. El Procedimiento Ejecutivo de las resoluciones administrativas.
Nuestra Ley 27444 señala en su artículo 192 lo siguiente: “Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.
Sobre dicho precepto legal en primer lugar debemos hace hincapié a un error en su redacción, pues se señala que los actos administrativos tendrán carácter “ejecutario” cuando lo correcto debió decir “ejecutorio”; empero más allá de aquel desliz, el artículo comentado hace referencia a que los actos administrativos, en cuanto sean firmes, podrán ser ejecutados por la propia entidad.
En esta parte resulta importante diferenciar los términos “ejecutividad” y “ejecutoriedad”.
Ejecutividad.- Se entiende como la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificación.
La obligatoriedad es un característica insoslayable del acto administrativo, que asegura a la autoridad la disposición exclusiva sobre la eficacia del acto como garantía de los intereses que tutela la administración. Todo acto administrativo regular tiene la propiedad de ser esencialmente ejecutivo; es una cualidad genérica inseparable del acto, con independencia de que se ejecute o no, lo cual puede depender ya de la decisión adoptada por la misma administración, ya sea por la suspensión dispuesta por órgano jurisdiccional o por otras circunstancias. Por ende la ejecutividad es sinónimo de eficacia del acto.
La ejecutoriedad.- Es un elemento inescindible del poder. Es un carácter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en algunas categorías o clases de actos y en otros no, dependiendo esto último del objeto y la finalidad del acto administrativo.
La ejecutoriedad aparece en el acto administrativo cuando se ha cumplido todo el proceso de su formación y el ordenamiento jurídico le otorga, además de la obligatoriedad de su cumplimiento, la posibilidad de su pronta realización; aunque puede acontecer que comience después de haberse cumplido alguna condición o plazo como elemento modal del acto.
Es la facultad propia de la administración, aunque no la ejerza con exclusividad y que se apoya jurídicamente en la ley (art. 192 y ss de la Ley 27444). Por lo tanto la administración la tiene otorgada por el ordenamiento jurídico de manera explicita o implícita, quien le confiere los medios coercitivos para ejecutar por si misma o hacer ejecutar por el administrado obligado o por terceros el acto administrativo en cuestión.
El privilegio de la ejecución aparece como verdadera prerrogativa pública como manifestación concreta del principio de autotutela administrativa. La administración aparece investida por el orden jurídico de los poderes necesarios para declarar por si misma, unilateralmente, sus derechos y proceder a ejecutarlos de oficio y por sus propios medios, sin intervención de los tribunales judiciales.
Finalmente podemos añadir que la ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a los administrados, que pueden ser realizados aun en contra la voluntad de ellos, por medios de órganos administrativos.
III. La ejecución forzosa de los actos administrativos.
Obviamente este mecanismo opera cuando el administrado no cumple voluntariamente los actos dictados por la administración y por ello se ve en la necesidad de ejecutar forzosamente los mismos.
Asimismo este ejercicio de ejecución no se realiza de manera arbitraria sino que la entidad debe respetar una serie d procedimientos legales, así el Articulo 194 de la Ley 27444 regula os requisitos o exigencias para la procedencia de la ejecución forzosa de un acto:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
La norma implica la exigencia de una obligación en cualquiera de sus modalidades clásicas, es decir que se trate de una obligación de dar, de hacer o de no hacer. La administración puede ser acreedor de una obligación de dar cuando el administrado se encuentra obligado a dar cierta cantidad de soles producto de una multa administrativa; es titular de una obligación de hacer, cuando el administrado se encuentra obligado a realizar cualquier acto material a favor de ella, como por ejemplo derrumbar un muro; la administración es acreedor de una obligación de no hacer, cuando le impone un prohibición veta una actitud o acto al administrado, como por ejemplo la prohibición de circular por determinada vía.
2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
Esta obligación implica que la administración debe poner en conocimiento del administrado la deuda o la obligación exigida, mediante prueba un acto escrito, el cual sirve de sustento para la exigibilidad de la obligación. Por ejemplo, la obligación generada por una multa administrativa impuesta, debe estar contenida en un acto administrativo escrito (resolución de sanción), que contendrá la infracción cometida y el monto de la multa, el mismo que, en caso de su no cumplimiento, sirve de sustento para su ejecución.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
Esta exigencia resulta connatural a la potestad o competencia misma de la entidad que ejecuta el acto. Quiere decir que el acto ejecutorio debe derivar del ejercicio de una competencia de la entidad, es decir si el acto ejecutorío tiene que ver con el una multa impuesta relacionada a una autorización municipal de funcionamiento para un establecimiento comercial, quien ejecuta el acto debe ser aquella entidad que cuenta con la competencia de la cual deriva el acto a ejecutar, en este caso le corresponde a las municipalidades.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
Tal requisito guarda relación con el primero de los comentados, implica además la existencia de un procedimiento previo al ejecutorio, es decir la administración debe requerir al obligado el cumplimiento voluntario de la obligación antes de su realización vía procedimiento coactivo. Aquel procedimiento previa se denomina cobranza ordinaria.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución
Aquí la norma exige que para que la administración pueda ejecutar un acto no sea necesario la intervención del Poder Judicial; pues en aquellos actos que así lo requiera debe recabar previamente la autorización correspondiente. Por ejemplo, la administración pública tiene la facultad para que, ejecutivamente, ordene el embargo en forma de deposito de un bien inmueble, empero no esta facultada para efectuar el descerraje del inmueble, ya que tal autorización solo es potestad del órgano jurisdiccional
IV. Las vicisitudes de la ejecución del acto administrativos.
En este punto nos referimos a determinadas circunstancias en que el acto administrativo pierde ejecutoriedad, es decir pierde su capacidad de ser ejecutado, tales supuestos han quedado establecidos en el artículo193 de la Ley 27444.
Este artículo congrega las vicisitudes por las que puede ser alterada la normal eficacia de un acto administrativo, limitando en consecuencia los efectos jurídicos previstos legalmente para dicho acto. Morón Urbina, nos dice que los casos de disfunciones de la normalidad administrativa son de dos tipos: situaciones que suspenden los efectos jurídicos del acto y situaciones que implican una verdadera pérdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto, por imperio de la ley.
Así tenemos que el artículo 193 ya citado establece lo siguiente:
“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos:
1- Por suspensión provisional conforme a ley.
2- Cuando transcurridos cinco años de adquirido firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos.
3- Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley.
4- Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecución del acto administrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión es resuelta de modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe legal sobre la materia.”
Analizando las causales citadas líneas arriba apreciamos que expresan la presencia de suspensión y perdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto. El supuesto 1 y 4 se tratan de un acto de suspensión mientras que los supuestos contenidos en los numerales 2 y 3 de pérdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto.
Obviamente que suspensión y perdida definitiva son conceptos muy distintos tanto en su contenido y efectos. La suspensión, implica un suspenso, en los efectos del acto, provocado en vía administrativa o judicial. Apreciándose que una vez resuelto el incidente, el acto puede recuperar su calidad ejecutoria. Por otro lado halar de perdida definitiva, se trata efectivamente de la extinción definitiva de la capacidad que tenia el acto para ser ejecutado y por ende resulta imposible, luego de dicha perdida, recuperar su capacidad ejecutoria.
V. Los procedimientos o medios de ejecución forzosa.
Resulta lógico que si la administración es investida de la capacidad para ejecutar sus propios actos, debe contar con herramientas que se lo permitan, por ende apreciamos que el artículo 196 de la ley 27444, contiene los medios con que cuenta una entidad publica para hacer cumplir forzosamente un acto administrativo, en cuanto el administrado se muestre reacio a hacerlo voluntariamente.
Efectivamente dicha norma señala que la administración puede ejecutar sus actos a través de los siguientes medios:
a) Ejecución coactiva.
b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas.
De las mencionadas el tema de la ejecución coactiva reviste mayor importancia, pues es aquella que se utiliza con mayor frecuencia y la que implica mayores cuestiones en su aplicación y ejecución.
Empero antes de analizar de manera más detenida la ejecución coactiva, resulta oportuno comentar a que se refieren las demás opciones que nos ofrece la Ley:
- Ejecución subsidiaria.- Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. Por ejemplo la demolición de un muro, el retiro de un vehículo de la vía pública.
- Multa coercitiva.- Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado.
La multa coercitiva o pena ejecutiva, como se le conoce en el derecho alemán, constituye un medio de ejecución indirecta o impropia, por el que la autoridad realiza una compulsión económica al administrado para forzarlo a la realización de una conducta. Por ejemplo, puede ser empleada frente al incumplimiento de deberes personalísimos, donde no procede compulsión sobre las personas o procediendo ello, la administración no lo considere conveniente, tales como deberes tributarios y de control gubernamental.
La multa coercitiva no es una sanción, ni se impone en ejercicio de las potestades administrativas sancionadoras de ejecución por lo que no es incompatible con la sanción ni le es aplicable la regla del non bis in idem. Su aplicación es perfectamente compatible con la aplicación de sanciones al responsable, tales como multas administrativas, cancelación de permisos, etc
- Compulsión sobre las personas.- Sobre el particular nos dice el artículo 200 de la ley 27444: “Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política”. Por ejemplo cuando la administración compele a un administrado efectuar determinada conducta, como no efectuar ruidos molestos a determinada hora de la madrugada o el caso de la expulsión de extranjeros por contravenir determinadas normas.
VI. El procedimiento de ejecución coactiva.
Este medio de ejecución de actos administrativos, no solo cuenta, para su desarrollo y ejecución propiamente dicha, con las normas contenidas en la Ley 27444, sino y debido a la singularidad del tema disposiciones especiales, particularmente la Ley 26979–Ley del procedimiento de ejecución coactiva- y su reglamento aprobado mediante D.S. 036-2001-EF, además de la modificatoria efectuada a la ley 26979, mediante la ley 28165.
En efecto de una lectura del artículo 197 que aborda el tema en la Ley 27444, vemos que, en cuanto a su aplicación, nos remite a la legislación especial, esto es a ala ley 26979, y e efecto el artículo 1 de la citada norma también señala que
Una característica fundamental de este medio, es que opera cuando la obligación del administrado se trata de aquellas obligaciones pecuniarias, de hacer o de no hacer surgidas en relación de Derecho público a cargo del administrado la vía natural para su cobranza es la coactiva. Mediante ella la administración se encuentra facultada para detraer bienes muebles e inmuebles o derechos del patrimonio en cantidad suficiente hasta satisfacer la deuda.
La legislación ha establecido que la ejecución patrimonial a cargo del Estado destinada a cobro de créditos líquidos generados en cualquier relación de derecho público deba ajustarse a un procedimiento administrativo previsible y reglado denominado “procedimiento de ejecución coactiva”.
El marco jurídico regulador de la cobranza coactiva ha diferenciado dos procedimientos administrativos en función a la naturaleza de la deuda a cobrar. Si se trata de una deuda tributaria (tributos propiamente dichos, multas, intereses y recargos) tenemos el procedimiento regulado por el propio Código Tributario, con su estructura procesal propia. Mientras, cuando la exigencia es de deudas originadas en cualquier otra relación jurídica de Derecho público (no deudas comerciales o civiles) nos corresponde seguir el procedimiento contemplado en la específica Ley de Ejecución Coactiva. Es decir la ley 26979 norma que fue modificada por la ley 28165.
Todo procedimiento de ejecución coactiva ya sea en el ámbito tributario o de cualquier otra relación de Derecho público, impone determinadas formalidades y requisitos en busca de un respeto a los derechos del administrados y garantizar que antes de la ejecución forzada de un acto este investido de todas la garantías necesarias.
Particularmente en el ámbito de las procedimientos de ejecución distintos al iniciado por el SUNAT, tenemos que el mismo es regulado por la Ley 26979, norma que señala en su artículo 1 : “La presente ley establece el marco legal de los actos de ejecución coactiva que ejercen las entidades de la administración pública nacional en virtud de las facultades otorgadas por las leyes de sus materias especificas. Asimismo constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo”
Asimismo dicha normas establece que es el Ejecutor Coactivo es el funcionario encargado de ejercer los actos de coerción de la entidad para el cumplimiento de las obligaciones y por ende responsable del desarrollo del procedimiento de ejecución coactiva (artículo 2 y 3 de la ley 26979). Asimismo dicha norma establece las formalidades del procedimiento, el artículo 9 contienen las causales en que una obligación se hace exigible.
Por su parte de la lectura de los artículos 14 y 17 de la ley 26979 se concluye que el ejecutor coactivo a efectos de dar por iniciado el procediendo tendrá que emitir una notificación con tal fin, otorgándole un plazo de siete días al administrado para que cumpla con la ejecución de la obligación, plazo luego del cual la entidad, sin haberse efectuado el cumplimiento de la obligación, la entidad podrá dictar cualquier medida cautelar establecida en el artículo 33 de la ley. Dicho artículo se refiere a las formas de embargo con que cuenta la entidad para ejecutar forzosamente una obligación así contempla las siguientes:
- Embargo en forma de intervención de información o en recaudación de bienes
- Embargo en forma de depósito o secuestro conservativo, el que se ejecutara sobre los bienes que se encuentren en cualquier establecimiento de propiedad del obligado.
- Embargo en forma de inscripción, el mismo que se inscribirá en los Registros Públicos.
- Embargo en forma de retención, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, etc, que se encuentren en poder de terceros.
Debemos resaltar que la ley 26979 contiene una norma en el artículo 14 que merece un comentario aparte, pues contiene la posibilidad de dictarse una medida cautelar previa, antes de transcurrir el plazo de sietes días contados desde el inicio del procedimiento coactivo, esto es con el mismo acto de inicio del procedimiento coactivo.
Asimismo es oportuno precisar que diversas normas de la ley 26979 fueron modificadas por la ley 28165, siendo que la norma última citada restringe la aplicación de medidas cautelares previas y dispone además que procede la suspensión del procedimiento coactivo con la solo presentación de la solicitud de revisión judicial del procedimiento. Ahora la ley 28165 fue sometida a un control de constitucionalidad, a mérito de la demanda de inconstitucionalidad que planteara la Municipalidad de Lima metropolitana, acción que fue declara infundada por el Tribunal Constitucional, mediante la Sentencia recaída en el expediente Nº 0015-2005-PI/TC, por lo cual se declaro la constitucional de dichas disposiciones.
[1] MORON URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la ley 27444”. Ed. Gaceta jurídica. 5ta ed. P. 500
Guillermo Chang Hernàndez
Abogado por la Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica de 29 años de edad, egresado del Curso de Post Grado en Derecho Civil por la Universidad Castilla La Mancha de España, ha cursado la Pasantía en Derecho Minero dictado por el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico - INGEMMET, cuenta con especialización en Derecho Minero y civil en las ramas de contratos y acto jurídico, en temas de Tributario Municipal y Administrativo, con experiencia; ha laborado como funcionario del Servicio de Administración Tributaria de Ica y del Servicio de Administración Tributaria de Chiclayo y como Asesor Legal del Servicio de Administración Tributaria de Pisco, Profesor de Derecho Administrativo y de Contratos en la Universidad Privada San Juan Bautista – Filial Ica, con aptitudes para la investigación académica autor del Libro “Ensayos Jurídicos” editado por la Editorial “San Marcos” (2004) y del Libro “La Interpretación de los Contratos en el Derecho peruano” Ed. San Marcos (2009) y colaborador con la Revista “Gaceta Jurídica” y JUS del Perú, ha he publicado artículos en las Revistas virtuales de Derecho como Hechos de la Justicia y Derecho y Cambio Social y en diario de la Localidad Correo y la Opinión, se ha desempeño como Abogado del Estudio Muñiz, Ramírez, Pérez-Taiman & Luna Victoria Abogados y actualmente como consultor legal de la Dirección Regional de Energía y Minas de Ica
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