Material de Enseñanza del Curso Derecho Administrativo

El procedimiento de ejecución.


I. Introducción.

Este procedimiento corresponde a la etapa de ejecución de los actos o decisiones adoptadas por la Administración Publica; es decir nuestro sistema jurídico, influenciado por el ordenamiento europeo continental-distinguiéndose así de otras personan naturales o jurídicas- declare sus propios derechos e imponga obligaciones hacia si misma y los demás[1].

La potestad para ejecutar sus propias resoluciones constituye una de las expresiones más nítidas de la autotutela administrativa con que el ordenamiento legal prevé a la Administración Pública para la preservación del orden público.

Por otro lado, paralelo al modelo adoptado por nuestros legisladores, existen sistemas de ejecución de actos de la administración en que se requiere una autorización previa del estamento judicial, como es el caso del sistema anglosajon, a través del procedimiento de ejecución impropia, a través de un procedimiento llamado “injuntion”

Roberto Dormí, establece que una vez perfeccionado el acto administrativo, produce todos sus efectos, sin poder diferirse su cumplimiento, a este efecto se le sintetiza con la palabra “ejecutividad”, o lo que es lo mismo su eficacia. Vinculado con ese termino, la doctrina italiana acuño la palabra “ejecutoriedad” intentado sintetizar la posibilidad que la administración ejecute por si misma sus actos jurídicos, acudiendo a diversas medidas de coerción para ello. BREWER CARIAS, señala “(...) decir entonces que un acto administrativo es ejecutivo, es tanto como afirmar que tiene fuerza obligatoria y debe cumplirse”

II. El Procedimiento Ejecutivo de las resoluciones administrativas.
Nuestra Ley 27444 señala en su artículo 192 lo siguiente: “Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.

Sobre dicho precepto legal en primer lugar debemos hace hincapié a un error en su redacción, pues se señala que los actos administrativos tendrán carácter “ejecutario” cuando lo correcto debió decir “ejecutorio”; empero más allá de aquel desliz, el artículo comentado hace referencia a que los actos administrativos, en cuanto sean firmes, podrán ser ejecutados por la propia entidad.

En esta parte resulta importante diferenciar los términos “ejecutividad” y “ejecutoriedad”.

Ejecutividad.- Se entiende como la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificación.

La obligatoriedad es un característica insoslayable del acto administrativo, que asegura a la autoridad la disposición exclusiva sobre la eficacia del acto como garantía de los intereses que tutela la administración. Todo acto administrativo regular tiene la propiedad de ser esencialmente ejecutivo; es una cualidad genérica inseparable del acto, con independencia de que se ejecute o no, lo cual puede depender ya de la decisión adoptada por la misma administración, ya sea por la suspensión dispuesta por órgano jurisdiccional o por otras circunstancias. Por ende la ejecutividad es sinónimo de eficacia del acto.

La ejecutoriedad.- Es un elemento inescindible del poder. Es un carácter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en algunas categorías o clases de actos y en otros no, dependiendo esto último del objeto y la finalidad del acto administrativo.

La ejecutoriedad aparece en el acto administrativo cuando se ha cumplido todo el proceso de su formación y el ordenamiento jurídico le otorga, además de la obligatoriedad de su cumplimiento, la posibilidad de su pronta realización; aunque puede acontecer que comience después de haberse cumplido alguna condición o plazo como elemento modal del acto.

Es la facultad propia de la administración, aunque no la ejerza con exclusividad y que se apoya jurídicamente en la ley (art. 192 y ss de la Ley 27444). Por lo tanto la administración la tiene otorgada por el ordenamiento jurídico de manera explicita o implícita, quien le confiere los medios coercitivos para ejecutar por si misma o hacer ejecutar por el administrado obligado o por terceros el acto administrativo en cuestión.

El privilegio de la ejecución aparece como verdadera prerrogativa pública como manifestación concreta del principio de autotutela administrativa. La administración aparece investida por el orden jurídico de los poderes necesarios para declarar por si misma, unilateralmente, sus derechos y proceder a ejecutarlos de oficio y por sus propios medios, sin intervención de los tribunales judiciales.

Finalmente podemos añadir que la ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a los administrados, que pueden ser realizados aun en contra la voluntad de ellos, por medios de órganos administrativos.

III. La ejecución forzosa de los actos administrativos.
Obviamente este mecanismo opera cuando el administrado no cumple voluntariamente los actos dictados por la administración y por ello se ve en la necesidad de ejecutar forzosamente los mismos.

Asimismo este ejercicio de ejecución no se realiza de manera arbitraria sino que la entidad debe respetar una serie d procedimientos legales, así el Articulo 194 de la Ley 27444 regula os requisitos o exigencias para la procedencia de la ejecución forzosa de un acto:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
La norma implica la exigencia de una obligación en cualquiera de sus modalidades clásicas, es decir que se trate de una obligación de dar, de hacer o de no hacer. La administración puede ser acreedor de una obligación de dar cuando el administrado se encuentra obligado a dar cierta cantidad de soles producto de una multa administrativa; es titular de una obligación de hacer, cuando el administrado se encuentra obligado a realizar cualquier acto material a favor de ella, como por ejemplo derrumbar un muro; la administración es acreedor de una obligación de no hacer, cuando le impone un prohibición veta una actitud o acto al administrado, como por ejemplo la prohibición de circular por determinada vía.


2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
Esta obligación implica que la administración debe poner en conocimiento del administrado la deuda o la obligación exigida, mediante prueba un acto escrito, el cual sirve de sustento para la exigibilidad de la obligación. Por ejemplo, la obligación generada por una multa administrativa impuesta, debe estar contenida en un acto administrativo escrito (resolución de sanción), que contendrá la infracción cometida y el monto de la multa, el mismo que, en caso de su no cumplimiento, sirve de sustento para su ejecución.

3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
Esta exigencia resulta connatural a la potestad o competencia misma de la entidad que ejecuta el acto. Quiere decir que el acto ejecutorio debe derivar del ejercicio de una competencia de la entidad, es decir si el acto ejecutorío tiene que ver con el una multa impuesta relacionada a una autorización municipal de funcionamiento para un establecimiento comercial, quien ejecuta el acto debe ser aquella entidad que cuenta con la competencia de la cual deriva el acto a ejecutar, en este caso le corresponde a las municipalidades.


4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
Tal requisito guarda relación con el primero de los comentados, implica además la existencia de un procedimiento previo al ejecutorio, es decir la administración debe requerir al obligado el cumplimiento voluntario de la obligación antes de su realización vía procedimiento coactivo. Aquel procedimiento previa se denomina cobranza ordinaria.

5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución
Aquí la norma exige que para que la administración pueda ejecutar un acto no sea necesario la intervención del Poder Judicial; pues en aquellos actos que así lo requiera debe recabar previamente la autorización correspondiente. Por ejemplo, la administración pública tiene la facultad para que, ejecutivamente, ordene el embargo en forma de deposito de un bien inmueble, empero no esta facultada para efectuar el descerraje del inmueble, ya que tal autorización solo es potestad del órgano jurisdiccional

IV. Las vicisitudes de la ejecución del acto administrativos.
En este punto nos referimos a determinadas circunstancias en que el acto administrativo pierde ejecutoriedad, es decir pierde su capacidad de ser ejecutado, tales supuestos han quedado establecidos en el artículo193 de la Ley 27444.

Este artículo congrega las vicisitudes por las que puede ser alterada la normal eficacia de un acto administrativo, limitando en consecuencia los efectos jurídicos previstos legalmente para dicho acto. Morón Urbina, nos dice que los casos de disfunciones de la normalidad administrativa son de dos tipos: situaciones que suspenden los efectos jurídicos del acto y situaciones que implican una verdadera pérdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto, por imperio de la ley.

Así tenemos que el artículo 193 ya citado establece lo siguiente:
“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos:
1- Por suspensión provisional conforme a ley.
2- Cuando transcurridos cinco años de adquirido firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos.
3- Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley.
4- Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecución del acto administrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión es resuelta de modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe legal sobre la materia.”

Analizando las causales citadas líneas arriba apreciamos que expresan la presencia de suspensión y perdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto. El supuesto 1 y 4 se tratan de un acto de suspensión mientras que los supuestos contenidos en los numerales 2 y 3 de pérdida definitiva de la fuerza ejecutoria del acto.

Obviamente que suspensión y perdida definitiva son conceptos muy distintos tanto en su contenido y efectos. La suspensión, implica un suspenso, en los efectos del acto, provocado en vía administrativa o judicial. Apreciándose que una vez resuelto el incidente, el acto puede recuperar su calidad ejecutoria. Por otro lado halar de perdida definitiva, se trata efectivamente de la extinción definitiva de la capacidad que tenia el acto para ser ejecutado y por ende resulta imposible, luego de dicha perdida, recuperar su capacidad ejecutoria.

V. Los procedimientos o medios de ejecución forzosa.
Resulta lógico que si la administración es investida de la capacidad para ejecutar sus propios actos, debe contar con herramientas que se lo permitan, por ende apreciamos que el artículo 196 de la ley 27444, contiene los medios con que cuenta una entidad publica para hacer cumplir forzosamente un acto administrativo, en cuanto el administrado se muestre reacio a hacerlo voluntariamente.

Efectivamente dicha norma señala que la administración puede ejecutar sus actos a través de los siguientes medios:

a) Ejecución coactiva.
b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas.

De las mencionadas el tema de la ejecución coactiva reviste mayor importancia, pues es aquella que se utiliza con mayor frecuencia y la que implica mayores cuestiones en su aplicación y ejecución.

Empero antes de analizar de manera más detenida la ejecución coactiva, resulta oportuno comentar a que se refieren las demás opciones que nos ofrece la Ley:

- Ejecución subsidiaria.- Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. Por ejemplo la demolición de un muro, el retiro de un vehículo de la vía pública.

- Multa coercitiva.- Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado.

La multa coercitiva o pena ejecutiva, como se le conoce en el derecho alemán, constituye un medio de ejecución indirecta o impropia, por el que la autoridad realiza una compulsión económica al administrado para forzarlo a la realización de una conducta. Por ejemplo, puede ser empleada frente al incumplimiento de deberes personalísimos, donde no procede compulsión sobre las personas o procediendo ello, la administración no lo considere conveniente, tales como deberes tributarios y de control gubernamental.

La multa coercitiva no es una sanción, ni se impone en ejercicio de las potestades administrativas sancionadoras de ejecución por lo que no es incompatible con la sanción ni le es aplicable la regla del non bis in idem. Su aplicación es perfectamente compatible con la aplicación de sanciones al responsable, tales como multas administrativas, cancelación de permisos, etc

- Compulsión sobre las personas.- Sobre el particular nos dice el artículo 200 de la ley 27444: “Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política”. Por ejemplo cuando la administración compele a un administrado efectuar determinada conducta, como no efectuar ruidos molestos a determinada hora de la madrugada o el caso de la expulsión de extranjeros por contravenir determinadas normas.

VI. El procedimiento de ejecución coactiva.
Este medio de ejecución de actos administrativos, no solo cuenta, para su desarrollo y ejecución propiamente dicha, con las normas contenidas en la Ley 27444, sino y debido a la singularidad del tema disposiciones especiales, particularmente la Ley 26979–Ley del procedimiento de ejecución coactiva- y su reglamento aprobado mediante D.S. 036-2001-EF, además de la modificatoria efectuada a la ley 26979, mediante la ley 28165.

En efecto de una lectura del artículo 197 que aborda el tema en la Ley 27444, vemos que, en cuanto a su aplicación, nos remite a la legislación especial, esto es a ala ley 26979, y e efecto el artículo 1 de la citada norma también señala que

Una característica fundamental de este medio, es que opera cuando la obligación del administrado se trata de aquellas obligaciones pecuniarias, de hacer o de no hacer surgidas en relación de Derecho público a cargo del administrado la vía natural para su cobranza es la coactiva. Mediante ella la administración se encuentra facultada para detraer bienes muebles e inmuebles o derechos del patrimonio en cantidad suficiente hasta satisfacer la deuda.

La legislación ha establecido que la ejecución patrimonial a cargo del Estado destinada a cobro de créditos líquidos generados en cualquier relación de derecho público deba ajustarse a un procedimiento administrativo previsible y reglado denominado “procedimiento de ejecución coactiva”.

El marco jurídico regulador de la cobranza coactiva ha diferenciado dos procedimientos administrativos en función a la naturaleza de la deuda a cobrar. Si se trata de una deuda tributaria (tributos propiamente dichos, multas, intereses y recargos) tenemos el procedimiento regulado por el propio Código Tributario, con su estructura procesal propia. Mientras, cuando la exigencia es de deudas originadas en cualquier otra relación jurídica de Derecho público (no deudas comerciales o civiles) nos corresponde seguir el procedimiento contemplado en la específica Ley de Ejecución Coactiva. Es decir la ley 26979 norma que fue modificada por la ley 28165.

Todo procedimiento de ejecución coactiva ya sea en el ámbito tributario o de cualquier otra relación de Derecho público, impone determinadas formalidades y requisitos en busca de un respeto a los derechos del administrados y garantizar que antes de la ejecución forzada de un acto este investido de todas la garantías necesarias.

Particularmente en el ámbito de las procedimientos de ejecución distintos al iniciado por el SUNAT, tenemos que el mismo es regulado por la Ley 26979, norma que señala en su artículo 1 : “La presente ley establece el marco legal de los actos de ejecución coactiva que ejercen las entidades de la administración pública nacional en virtud de las facultades otorgadas por las leyes de sus materias especificas. Asimismo constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo”

Asimismo dicha normas establece que es el Ejecutor Coactivo es el funcionario encargado de ejercer los actos de coerción de la entidad para el cumplimiento de las obligaciones y por ende responsable del desarrollo del procedimiento de ejecución coactiva (artículo 2 y 3 de la ley 26979). Asimismo dicha norma establece las formalidades del procedimiento, el artículo 9 contienen las causales en que una obligación se hace exigible.

Por su parte de la lectura de los artículos 14 y 17 de la ley 26979 se concluye que el ejecutor coactivo a efectos de dar por iniciado el procediendo tendrá que emitir una notificación con tal fin, otorgándole un plazo de siete días al administrado para que cumpla con la ejecución de la obligación, plazo luego del cual la entidad, sin haberse efectuado el cumplimiento de la obligación, la entidad podrá dictar cualquier medida cautelar establecida en el artículo 33 de la ley. Dicho artículo se refiere a las formas de embargo con que cuenta la entidad para ejecutar forzosamente una obligación así contempla las siguientes:
- Embargo en forma de intervención de información o en recaudación de bienes
- Embargo en forma de depósito o secuestro conservativo, el que se ejecutara sobre los bienes que se encuentren en cualquier establecimiento de propiedad del obligado.
- Embargo en forma de inscripción, el mismo que se inscribirá en los Registros Públicos.
- Embargo en forma de retención, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, etc, que se encuentren en poder de terceros.

Debemos resaltar que la ley 26979 contiene una norma en el artículo 14 que merece un comentario aparte, pues contiene la posibilidad de dictarse una medida cautelar previa, antes de transcurrir el plazo de sietes días contados desde el inicio del procedimiento coactivo, esto es con el mismo acto de inicio del procedimiento coactivo.

Asimismo es oportuno precisar que diversas normas de la ley 26979 fueron modificadas por la ley 28165, siendo que la norma última citada restringe la aplicación de medidas cautelares previas y dispone además que procede la suspensión del procedimiento coactivo con la solo presentación de la solicitud de revisión judicial del procedimiento. Ahora la ley 28165 fue sometida a un control de constitucionalidad, a mérito de la demanda de inconstitucionalidad que planteara la Municipalidad de Lima metropolitana, acción que fue declara infundada por el Tribunal Constitucional, mediante la Sentencia recaída en el expediente Nº 0015-2005-PI/TC, por lo cual se declaro la constitucional de dichas disposiciones.





[1] MORON URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la ley 27444”. Ed. Gaceta jurídica. 5ta ed. P. 500